De Clerck wil 16 rechtbanken in plaats van 292

Print
27 MEI 2009 - Er komen 16 gerechtelijke arrondissementen in plaats van de huidige 27. Ieder arrondissement krijgt nog één rechtbank. Daarmee zakt het aantal rechtbanken van 292 naar 16. En de korpschef krijgt een manager naast zich, zowel bij de zetel als op het parket. Voor de burger komt er één loket waar hij met zijn juridisch probleem naar toe kan stappen. Dat loket verwijst hem dan naar de juiste rechter. Dat zegde minister van Justitie De Clerck (CD&V) dinsdag op een studiedag over tien jaar Octopushervorming voor Justitie. Het plan lijkt wel heel erg veel op dat van zijn voorgangster Laurette Onkelinx.(Dit stuk bevat een UPDATE van 26 juni 2009).

WAT IS HET PROBLEEM?

De minister stelde woensdag in Leuven zijn plan voor de hertekening van het gerechtelijk landschap voor. Een heikel punt, want een aantal kleinere gerechtelijke arrondissementen zal daarbij moeten sneuvelen. Maar vooraf gaven de wetenschappers Roger Depré en Annie Hondeghem (KULeuven, Instituut van de Overheid) een beeld van het probleem en van de diverse hervormingsvoorstellen tot nu toe.

België telde op het moment van hun onderzoek (2007) 314 rechterlijke organisaties en 60 parketten. Die zijn verdeeld in 27 gerechtelijke arrondissementen. Daarmee heeft ons land 0,26 rechtbanken van eerste aanleg per 100.000 inwoners, twee keer zoveel als Nederland (0,12).

In die rechtbanken werken 1.589 magistraten op de zetel en nog eens 829 parketmagistraten, naast 7.736 administratieve personeelsleden. Maar die personeelsleden zijn raar gespreid over de rechtbanken. Een rechtbank van eerste aanleg telt gemiddeld 23 magistraten, maar dat varieert tussen 6 en 105. Een vredegerecht heeft gemiddeld 11,4 magistraten en dat schommelt dan weer tussen 3 en 53.

België heeft uiteindelijk 14,9 beroepsrechters per 100.000 inwoners (Nederland: 12,7) en daarnaast nog eens 2.757 lekenrechters (iets wat Nederland niet kent). Ook voor de rest heeft België meer personeel bij het gerecht dan Nederland: 56 per 100.000 inwoners tegen 32 in Nederland. Opmerkelijk is bovendien dat België 3,7 ondersteunende personeelsleden per magistraat heeft en Nederland slechts 2,5.

De onderzoekers Depré en Van Hondeghem besluiten dat België niet te weinig personeel bij het gerecht heeft, maar dat het wel onefficiënt wordt ingezet. Het aantal gerechtelijke organisaties is te versnipperd en de rechtbanken zijn relatief klein. Een aantal rechtbanken is zelfs te klein om te voldoen aan de vereisten die momenteel aan het gerecht worden gesteld.

Of zoals professor Paul Van Orshoven (KULeuven, gerechtelijk recht) het in 2005 al stelde bij de bespreking van het Themisplan van justitieminister Onkelinx (PS): "Van Napoleon mochten de gerechtelijke arrondissementen maximaal zo groot zijn dat het parket alle plaatsen binnen de 24 uur met een koets kon bereiken. Dat is natuurlijk niet meer van deze tijd. Een aantal arrondissementen is nu echt erg klein: Veurne, Ieper, Neufchâteau... Men kan er niet behoorlijk werken. Neufchâteau heeft maar zes rechters, en die moeten strafrecht, echtscheidingen, fiscale zaken, jeugdrecht, bouwrecht en zo meer doen. Eén rechter doet dan wel een bepaalde tak van het recht, maar hij kan zich niet specialiseren, want hij moet er nog van alles bij doen. Als hij ziek wordt, is er een groot probleem. Te kleine arrondissementen kunnen niet behoorlijk functioneren. Ze hebben misschien geen achterstand, maar dat komt omdat ze vaak ook geen grote zaken hebben. En de kwaliteit van de rechtspraak is in verhouding tot hun grootte..." Aldus Van Orshoven in 2005.

GESCHIEDENIS VAN DE HERVORMING

Het onderzoek van Depré en Van Hondeghem gaf ook een beeld van de historiek van de hervormingsvoorstellen.

Het gerechtelijk landschap hertekenen wil men al sinds 1958 toen Koninklijk Commissaris Charles van Reepingen… een eenheidsrechtbank voorstelde, waarbij de rechtbanken van koophandel en de arbeidsrechtbanken in de rechtbank van eerste aanleg zouden worden opgenomen. Daarna volgden hervormingsvoorstellen van de Commissie-Dutroux, diverse universitaire teams, het Octopusakkoord en het Themisplan van Justitieminister Onkelinx. Alles werd begraven.

De plannen pleitten allen voor een schaalvergroting door de oprichting van één arrondissementsrechtbank. Naarmate de tijd vorderde lag er steeds meer klemtoon op het management. De voorstellen werden doorgaans zomaar gedaan, ze werden niet cijfermatig onderbouwd. Ze kwamen van overal behalve uit het werkveld en uit de administratie van justitie. Ze leidden tot niets en het werkveld werd amper bij de voorstellen betrokken.

WAT BEPLEIT MEN NU?

De huidige hervormingsvoorstellen van het college voor procureurs-generaal en van de Hoge Raad voor de Justitie leggen gedeeltelijk andere klemtonen.

* Ze kiezen ook voor schaalvergroting, maar dan wel op provinciaal niveau (niet meer arrondissementeel).

* Ze pleiten voor het behoud van de specialisaties (zoals de rechtbank van koophandel en de arbeidsrechtbank). Ze willen rationaliseren door het niveau te verhogen (van arrondissement naar provincie) eerder dan door de specialisaties te integreren in één rechtbank.

* Ze pleiten voor meer mobiliteit van het personeel.

* Ze stappen ook af van de idee dat de korpschef een manager moet zijn, ze willen het beheer en het justitieeel beleid scheiden.

WAT WIL DE CLERCK?

Bij wijze van coup de théâtre stelde justitieminister De Clerck dinsdagavond onaangekondigd zijn hervormingsplan voor. Normaal gezien zou dat pas half juni gebeuren en zou hij de primeur aan het parlement geven. Maar hij deed het gisteren. Opmerkelijk is dat zijn hervormingsplan merkwaardig gelijk loopt met dat van voormalig minister Onkelinx dat op 15 juni 2005 werd bekendgemaakt.

Wat zegt het voorstel-De Clerck?

* De gerechtelijke arrondissementen moeten groter worden. Het worden er 16 in plaats van 27 nu. Dat stelde Onkelinx ook al voor in 2005. Een aantal kleinere arrondissementen zal dus moeten fusioneren.

(UPDATE VAN 26 JUNI 2008: Welke arrondissementen zouden fusioneren wilde De Clerck op de studiedag niet zeggen. Maar het staat wel in de 80 pagina's tellende nota die de minister voorlegde op het kernkabinet van vrijdag 26 juni.

Blijven gewoon bestaan: Antwerpen, Brussel, Leuven, Nijvel, Gent, Luik.

Smelten samen: Mechelen met Turnhout; Hasselt met Tongeren; Dendermonde met Oudenaarde; Brugge met Veurne; Kortrijk met Ieper en het kanton Tielt; Hoei met Eupen (met een aparte Duitstalige afdeling) en Verviers; Aarlen met Marche en Neufchateau; Namen met Dinant; Bergen met Doornik; Charleroi met het kanton La Louvière.

De fusies verschillen nauwelijks van die uit de nota-Onkelinx van 2005, behalve voor West-Vlaanderen. In Onkelinx' voorstel fusioneerden Ieper, Veurne én Kortrijk nog samen tot één arrondissement. Daar was toen kritiek op omdat Veurne en Brugge beter bij elkaar passen, gezien het profiel van de kustcriminaliteit. De Clerck veranderde dat dus.

Over het gerechtelijk arrondissement Brussel-Halle-Vilvoorde zegde de nota-Onkelinx niets en huidig minister De Clerck zweeg er op de studiedag in Leuven ook al over. Maar uit zijn nota, die hij op 26 juni op de Kern voorstelde, blijkt dat De Clerck grotendeels het wetsvoorstel van senator Hugo Vandenberghe (CD&V)van 7 augustus 2007 volgt. Er komt een regeling die verschilt voor de rechtbank en voor het parket:

* BHV krijgt één Nederlandstalige en één Franstalige rechtbank, elk bevoegd voor de zaken in hun taal in Brussel-Hoofdstad. De Nederlandstalige rechtbank is bovendien nog bevoegd voor de zaken van Halle en Vilvoorde. De tweetalige vrede- en politierechters gaan naar één van de twee rechtbanken.

* Daarnaast komen er twee parketten: een Nederlandstalig parket voor Halle-Vilvoorde en een tweetalig parket in Brussel-Hoofdstad. Het eerste is bevoegd voor alle Nederlandstalige zaken in Halle en Vilvoorde. Het tweede voor alle Franstalige én Nederlandstalige zaken in de hoofdstad. EINDE UPDATE VAN 26 JUNI 2009)

* Ieder arrondissement krijgt één rechtbank. Alle nu bestaande rechtbanken (arbeidsrechtbank, rechtbank van koophandel, vredegerecht, politierechtbank) gaan daar in op. De 187 aparte vredegerechten en 34 aparte politierechtbanken verdwijnen dus als eigen koninkrijkjes en komen onder het gezag van deze ene rechtbank, maar ze blijven wel op de plaats waar ze nu zijn. Hiermee zakt het aantal rechtbanken van 292 naar 16.

* Ieder arrondissement krijgt één korpschef en één procureur. Die krijgen elk een directeur management naast zich. Zij moeten de boel runnen. Bij de vijf hoven van beroep, die blijven bestaan, komt een soortgelijke structuur.

* Nationaal komt er één centrale dienst om de rechtbanken te beheren. Die krijgt een raad van bestuur met een directiecomité. Zij gaan over ICT, gebouwen, belangrijke aankopen, personeel. Ze onderhandelen met alle rechtbanken en parketten over de middelen en het personeel dat zij nodig hebben en kennen dan een enveloppe toe. Dat zal periodisch worden hernieuwd op basis van de werklastmeting.

* Er komt geen personeel of geld bij en ook de gebouwen blijven wat ze zijn. België heeft nu met 14,9 rechters per 100.000 inwoners al meer magistraten dan Nederland.

* Per rechtbank komt er één loket waar de burger terecht kan met zijn problemen. Dat verwijst hem dan naar de juiste kamer (koophandel, arbeidsrechtbank, vrederechter....). Een oud idee van de Antwerpse zakenadvocaat Bruno Schoenaerts wordt hiermee gerealiseerd.

* De rechters die vonnissen vellen (de "zetel") krijgen een eigen vertegenwoordigend orgaan. Dat bestaat nu niet. De Clerck zegde dinsdag op de studiedag uitdrukkelijk dat in de toekomst de eerste voorzitter van het Hof van Cassatie, Ghislain Londers, dus niet meer "namens de zetelende magistratuur" kan spreken, zoals in de Fortiszaak gebeurde.

* Het college van procureurs-generaal blijft gewoon wat het is, maar krijgt een steundienst. Maar alleen voor juridische hulp, niet voor managementsondersteuning, zoals de Antwerpse procureur-generaal Yves Liégeois had gewild.

* Het hof van Cassatie blijft wat het is.

* De toegevoegde rechters, die nu nog per hof van beroep bestaan om bij te springen waar dat nodig is, worden afgeschaft.

* Het aantal advocaten dat plaatsvervangend rechter zal zijn wordt erg beperkt en opgenomen in één pool. Het zal zeker niet meer zo zijn dat iedere vrederechter een vaste advocaat als plaatsvervanger kan inschakelen.

* Het aantal adviesorganen van de magistratuur wordt drastisch beperkt. Dat laatste is een oude eis van CD&V, maar ook van zakenadvocaten zoals Hugo Lamon.

De Clerck hoopt dat tegen januari 2010 de eerste dingen gerealiseerd kunnen worden.

WELKE KRITIEKEN?

Professor Depré beklemtoonde dat schaalvergroting niet noodzakelijk de problemen oplost. "Er is geen optimale schaal, geen optimale grootte, om recht te spreken. Onderzoek wijst uit dar de effecten van eens schaalvergroting beperkt zijn: je bespaart dus weinig door de schaal te vergroten", zo stelde hij eerder op de dag.

Dat komt omdat de doelstellingen van de schaalvergroting tegenstrijdig kunnen zijn. Enerzijds heb je de economische aspecten: een grotere schaal leidt tot een verhoging van de productie (meer vonnissen) en dus tot een daling van de productiekost per eenheid. Daarnaast heb je bij justitie ook het aspect nabijheid: een rechtbank in de buurt verhoogt de kwaliteit. En tenslotte is er wat Depré "het bestuurlijk vermogen" noemt. Je wil de deskundigheid verhogen, maar als de entiteiten te klein zijn kan dat niet altijd ofwel zitten de deskundigen met hun vingers te draaien. Bij te grote entiteiten wordt alles vaak te bureaucratisch. Je moet je terzake ook afvragen of je de mensen geen taken toebedeelt die ze eigenlijk niet kunnen uitvoeren.

"Verwacht dus niet te veel van een schaalvergroting", zo waarschuwde Depré, mede op basis van onderzoek in Nederland. Hij wil dat men eerst duidelijk maakt wat het probleem precies en concreet is. "Er is weinig onderzoek over wat er precies gebeurt op de werkvloer. Het heeft geen zin het gerecht te hervormen op basis van één incident. Vervolgens moet een hervorming duidelijke doelstellingen hebben en die moeten empirisch onderbouwd zijn door cijfermateriaal". Geen enkel van deze voorwaarden lijkt in België vervuld te zijn.

Eerder, nog voor De Clerck zijn plannen had bekend gemaakt, had professor Dirk Van Daele (strafrecht, KUleuven) al gezegd dat tien arrondissementen "goed" zijn. Hij vond een reductie van 27 naar 16 te weinig en hij hekelde ook de politiehervorming, die met zijn 196 zones, het gerechtelijk en politioneel landschap al te sterk had versnipperd.

De Leuvense procureur Yvo Carmen had gepleit voor één rechtbank per provincie en nog drie hoven van beroep (één per gewest).

POLITIEKE REACTIES

Renaat Landuyt (sp.a) zegt over dit plan: "De parketten en de rechtbanken mogen niet op hetzelfde niveau georganiseerd worden. De parketten moeten zoals de politie nationaal georganiseerd worden, maar met lokale afdelingen. De rechtbanken zouden voor mij per provincie moeten worden georganiseerd. En zo'n hervorming moet beginnen met de parketten, niet met parketten en rechtbanken samen".

Landuyt vindt de idee van een eenheidsloket heel goed, maar het mag geen verplichting zijn. "De mensen moeten ook nog zelf naar de gewone kamers met hun zaak kunnen stappen. Die moeten dan maar wat minder struikelen over allerlei nietigheidjes waar men nu zo aan hecht".

Kris Luyckx (Open Vld) vindt de schaalvergroting wel goed, maar...: "Het is geen oplossing voor de gerechtelijke achterstand. De starre procedures moeten worden ontvet, zodat het minder lang duurt vooraleer een zaak voor de rechter komt. De raadkamer moet niet in ieder gerechtelijk onderzoek worden ingeschakeld. Dat kan beperkter. En er ook komen te veel zaken voor de strafrechter. Waarom niet met het parket onderhandelen over de straf via een systeem van plea bargaining, zoals wij in Antwerpen voorstelden? Dat zou het aantal zaken gevoelig kunnen beperken. En verder zou de zitting beter georganiseerd moeten worden: nu moet je soms uren wachten voor niets. Een betere planning zou veel veranderen. Het is zeker zo belangrijk om deze dingen aan te pakken dan om de schaal te vergroten."

Stefaan Van Hecke (Groen!) noemt het voorstel van De Clerck "moedig". "Ik sta er volledig achter. We zullen als parlementsleden moeten weerstaan aan de druk van onderuit om bepaalde kleine arrondissementen toch te laten voortbestaan. Die druk kan ook van de balies komen. Ook met de managementsaanpak gaan de groenen akkoord met De Clerck". Maar Van Hecke beklemtoont dat "men geen wonderen mag verwachten van deze hervorming, die in Nederland ook 20 jaar duurde". Hij hoopt dat er "per provincie specialisaties komen, zoals één rechtbank voor mededinging of milieurecht" en hij wil dat de plaatsvervangende rechters (meestal advocaten) volledig worden afgeschaft. Terzake denkt hij aan een "pool van jonge reizende rechters".

Bart Laeremans (VB) wil naar 11 arrondissementen, één per provincie. "Als dat in Nederland kan voor 16 miljoen inwoners, dan moet het hier ook kunnen voor 10 miljoen inwoners. Het voorstel-De Clerck is nog te veel een compromissenpolitiek. Eén rechtbank per provincie zou veel logischer zijn. Deze rechtbank zou samenvallen met de assisenhoven. Bovendien zou Vlaams-Brabant over één grote rechtbank beschikken, met afdelingen in Halle, Vilvoorde en Leuven. Het onbeheersbare arrondissement Brussel-Halle-Vilvoorde zou op deze manier eindelijk gesplitst kunnen worden. Tegelijk kan van deze hervorming ook gebruik worden gemaakt om een taalkundig gesplitste rechtbank in Brussel uit te bouwen. De Clerck veegt dit laatste probleem helemaal onder de mat."

Het VB is verder niet te spreken over het feit dat De Clerck de primeur van de hertekening van het gerechtelijk landschap niet aan het parlement geeft, zoals nochtans was overeengekomen. Normaal gezien zou De Clerck immers zijn nota voorstellen in de Kamer halverwege juni. Om het debat dan toch al nu te voeren, wil Laeremans de minister volgende week interpelleren.

Tony Van Parys (CD&V): "Ik was verrast dat de minister die voorstellen nu al bekend maakte. In ieder geval ben ik tegen de integratie van de vredegerechten in de ene arrondissementsrechtbank. De vredegerechten moeten apart blijven."

BEDENKING

Op een moment dat de sector zelf pleit voor provinciale rechtbanken, komt minister De Clerck met een minder verregaand voorstel van zijn voorgangster dat - alvast toen - niet op voorhand was overlegd met de sector zelf. De magistratuur wil zelf grotere entiteiten dan wat De Clerck voorstelt en dat verbaast. Is dit voorstel overlegd met de sector? In ieder geval werd het al "voorgesteld" aan de Hoge Raad voor de Justitie, maar een voorstelling is nog geen overleg. Het is ook raar dat maandenlang geheimzinnig werd gedaan over dit plan voor de hertekening van de gerechtelijke arrondissementen, dat dan - althans bij de eerste voorstelling van dinsdag - een recyclage van de ideeën van Onkelinx blijkt te zijn. Maar misschien vertoont het definitieve plan wel enkele fundamentele verschillen.

In ieder geval blijft de hertekening lijden aan wat socioloog Luc Huyse ooit "een symptoom van de Belgische ziekte" noemde: het anti-intellectualisme. Volgens professor Depré gaat aan dit voorstel immers geen studie van de werkwijze van de rechtbanken vooraf en evenmin is er enige cijfermatige onderbouwing. Dat kan natuurlijk nog komen, het voorstel is nog niet definitief. Maar het is, zoals Depré zegt, beter om grote hervorming een beetje wetenschappelijk te onderbouwen.


Lees ook:

Liégeois strijdt tegen de gerechtelijke achterstand

Antwerps Hof wil straftoemetingsrichtlijnen

Hugo Lamon: "Het Gerecht is een Mexicaans leger"

"De Affaire Justitie" van Walter Van Steenbrugge


Nu in het nieuws