De herziening van de procedure om de grondwet te herzien

Print
19 MAART 2012 - De Kamer keurde vorige donderdag "in alle sereniteit" een herziening goed van artikel 195 van de Grondwet. Dat artikel regelt de procedure om de grondwet zelf te herzien. Het wetsvoorstel van Thierry Giet (PS) wordt een eerste stap naar het grote communautaire akkoord van socialisten, liberalen, christendemocraten en groenen genoemd. De Senaat doet nu donderdag ongetwijfeld hetzelfde. Volgens de oppositie en volgens een meerderheid van grondwetsspecialisten wordt de grondwet door het voorstel-Giet geschorst en is de herziening dus zelf ongrondwettig. De meerderheid en de groenen vinden van niet. Een overzicht van het debat.

Artikel 195 van de grondwet legt uit hoe de grondwet moet worden herzien. Dat gebeurt in drie fasen.

* Eerst moet het parlement de grondwetsartikelen die het wil herzien, "vatbaar verklaren voor herziening". Het parlement stelt dus een lijst op.

* Daarna wordt het parlement ontbonden en komen er verkiezingen, zodat de kiezer zich over deze herziening kan uitspreken. (Deze visie is momenteel theoretisch, maar in de tijd toen ze gemaakt werd bestond het cijnskiesrecht nog en kon amper 1% van de bevolking gaan stemmen, zodat ze toen zeker realistisch was, nvdr).

* Vervolgens kan het nieuwe parlement, dat dan Constituante (of grondwetgever) wordt genoemd, alleen dié artikelen veranderen, die voor herziening zijn vatbaar verklaard. Om dat te doen moeten twee derde van de leden aanwezig zijn en de herziening moet worden goedgekeurd met een twee derdemeerderheid. In tegenstelling tot wat velen denken moet er geen meerderheid zijn in beide taalgroepen.

Door deze ingewikkelde procedure wilde men in 1830 verhinderen dat toevallige meerderheden al te lichtzinnig de grondwet zouden aanpassen.

In totaal werd artikel 195 vier keer voor herziening vatbaar verklaard: in 1919, in 2003, in 2007, in 2010, zo zegde professor André Alen (Grondwettelijk Recht, KULeuven) in De Juristenkrant naar aanleiding van de publicatie van zijn recentste handboek van het Belgisch staatsrecht. Vele belangrijke wijzigingen van de staatsstructuur kwamen echter tot stand zonder dat dit artikel voor herziening vatbaar was verklaard: het algemeen stemrecht, de cultuurgemeenschappen, de toetreding van België tot de eerste Europese instellingen gebeurden allemaal tegen de grondwet in.

1. WAT IS NU HET PROBLEEM?

De huidige meerderheid onderhandelde samen met de groenen over een staatshervorming. Na 545 dagen werd moeizaam een akkoord bereikt. Nu blijkt echter dat niet alle grondwetsartikelen die veranderd moeten worden om het akkoord uit te voeren, ook voor herziening vatbaar zijn verklaard door het vorige parlement.

Dat meende dat 63 artikelen van de grondwet mochten worden herzien en 138 niet, zo rekende staatssecretaris Servais Verherstraeten (CD&V), bevoegd voor Institutionele Hervormingen, uit. Onder de artikelen die mogen worden herzien is artikel 195, het artikel dus dat de procedure zelf regelt om de grondwet te herzien.

Verherstraeten beklemtoonde dat de regering drie dingen had kunnen doen:

* Ze had de staatshervorming kunnen doorvoeren, maar alleen voor die artikelen die voor herziening vatbaar zijn verklaard. Voor de andere artikelen had ze moeten wachten tot na de verkiezingen van 2014. Dat kon volgens Verherstraeten niet omdat alle Gemeenschappen en Gewesten op die staatshervorming zitten aan te dringen.

* Ze had artikel 195 kunnen herzien voor een beperkte tijd en alleen voor die artikelen die nodig zijn om het Communautair Akkoord te realiseren. De regering én de Groenen kozen voor deze versie.

* Ze had artikel 195 definitief kunnen herzien, zodat de procedure vanaf nu veel soepeler zou verlopen.

2. WAT DOET DE MEERDERHEID?

De meerderheid (als we het hier over de meerderheid hebben bedoelen we telkens: christendemocraten, socialisten, liberalen én groenen. De groenen zitten weliswaar in de oppositie, maar ze verlenen hun steun aan het akkoord over de staatshervorming, ndvr) heeft nu een voorstel ingediend om artikel 195 te herzien.

Artikel 195 wordt "herzien" door een "overgangsbepaling" in te voeren. Tien grondwetsartikelen die niet voor herziening vatbaar verklaard zijn worden toch herzien én nog vijf nieuwe artikelen worden aan de grondwet toegevoegd. De overgangsbepaling is slechts geldig voor één legislatuur. Vanaf de volgende legislatuur is de strenge procedure om artikel 195 te herzien in drie stappen, weer voluit van kracht.

Waarover gaan deze nieuwe artikelen? Ze gaan o.a.:

== Over de hervorming van de Senaat. Maar die Senaat wordt - in tegenstelling tot wat sommige Vlaamse partijen eisten - niet afgeschaft.

== Over de gelijktijdigheid van de regionale en federale verkiezingen. Nu vallen die verkiezingen niet samen en daardoor moet de burger te vaak naar de stembus. De duurtijd van de federale legislatuur komt op vijf jaar in plaats van vier. (Deze hervorming moet er vooral komen omdat de toppen van de politiek partijen altijd dezelfde populaire figuren op hun lijsten willen zetten. De partijtoppen missen discipline om de logica van de eerdere staatshervormingen toe te passen. Die logica houdt per definitie in dat de regionale verkiezingen op een andere datum plaatsgrijpen als de federale. Door deze hervorming negeeert men eigenlijk de eigen dynamiek van de gemeenschappen en gewesten om zo de macht van de partijtoppen verder te versterken, nvdr)

== Over het recht op kinderbijslag. Dat komt in de grondwet.

== Over de splitsing van het kiesarrondissement én van het gerechtelijk arrondissement Brussel-Halle-Vilvoorde. Een aantal bepalingen komen in de grondwet. Hierdoor kunnen de grenzen van het kiesarrondissement BHV maar gewijzigd worden door de grondwet te veranderen en niet zoals nu door de kieswet aan te passen. Bovendien wordt de benoeming van drie burgemeesters in de faciliteitengemeenten uiteindelijk voorgelegd aan het Grondwettelijk Hof en niet aan een Vlaamse kamer van de Raad van State. Ook moet de taalregeling in het gerechtelijk arrondissement gewijzigd worden. Tenslotte zal de kieswet niet meer gewijzigd kunnen worden een jaar voor de verkiezingen. (Meer over de problematiek van BHV vindt U hier, nvdr.)

== Over Brussel, meer bepaald de extra financiering van 500 miljoen per jaar en de "vereenvoudiging" van de Brusselse structuren. Brussel zou ook bepaalde gemeenschapsbevoegdheden krijgen op cultureel gebied, zodat het niet alleen een apart gewest maar op termijn ook echt een volwaardige deelstaat zou worden.

== Over de Raad van State. Die krijgt de mogelijkheid om ook schadevergoedingen op te leggen aan de benadeelden als hij bv. een bouwvergunning of een benoeming vernietigt. Nu moet de winnaar van zo'n procedure nog eens apart naar de burgerlijke rechter stappen om schadevergoeding te krijgen.

== Over het positief injunctierecht. De Gemeenschappen en Gewesten krijgen het recht om vervolgingen te bevelen in de domeinen waarvoor zij bevoegd zijn zoals bv. milieu. Momenteel kan alleen de federale minister van Justitie dergelijke bevelen geven.

Het voorstel werd ingediend als wetsvoorstel van Thierry Giet (PS) en er werd géén advies gevraagd aan de Raad van State over dit voorstel. Het Grondwettelijk Hof kan deze wet uiteindelijk niet vernietigen omdat het alleen maar wetten en decreten aan de grondwet kan toetsen. Het kan niet het ene grondwetsartikel toetsen aan het andere.

Professor André Alen (grondwettelijk recht, KULeuven) vond de werkwijze van de meerderheid verantwoord, "in ieder geval veel beter dan verkiezingen uitschrijven" en ook de professoren Jan Velaers (Universiteit Antwerpen) en François Tulkens (Facultés Universitaires Saint-Louis, Brussel) delen haar over de hele lijn en met dezelfde argumenten.

3. OPPOSITIE: GRONDWET WORDT GESCHORST

De discussie ging vooral over de vraag of de grondwet al dan niet geschorst werd door het voorstel-Giet.

De oppositie vond de methode van Giet om de grondwet te herzien "ongrondwettig". Ze meende - in navolging van nogal wat (vooral Vlaamse) grondwetspecialisten - dat de grondwet wordt geschorst en dat mag niet van artikel 187 van diezelfde grondwet.

We belichten eerst de bronnen van de oppositie en hun belangrijkste argumenten. Daarna gaan we in op de verschillen tussen de Vlaamse en de Franstalige oppositie.

3.1. BRONNEN EN ARGUMENTEN

Twee bronnen vallen op: grondwetsspecialisten en politologen enerzijds, de vorige parlementaire debatten over herziening van artikel 195 anderzijds.

3.1.1. Grondwetsspecialisten en politologen

Professor Hendrik Vuye (Universiteit van Namen), vond de methode ongrondwettig. "De grondwet zegt dat je haar niet gedeeltelijk kan schorsen. Dat staat in artikel 187 en dat artikel wordt door dit systeem genegeerd. Artikel 195 is een vodje papier", zo luidde zijn visie.

Professor Matthias Storme (KULeuven) vreest zelfs dat men in de toekomst nog slechts één artikel voor herziening vatbaar zal moeten verklaren, nl. artikel 195. "Na verkiezingen kan dan het volgende parlement om het even welk grondwetsartikel herzien. Een gevaarlijke evolutie", zo betoogt hij. "Om de staat echt te hervormen zijn slechts twee van de 15 punten die het voorstel-Giet opsomt nodig. Vier bepalingen geven de Franstaligen discriminerende rechten in Vlaanderen en drie dienen om de Gemeenschappen en de Gewesten te kortwieken, want dat doet men ook. Kortom: beweren dat men een "overgangsbepaling" invoert, is surrealistisch."

Politoloog Carl Devos noemde "de truc met artikel 195" zelfs "wraakroepend". "Ze getuigt van arrogantie en van gebrek aan respect voor de spelregels, door diegenen die ons om respect voor hen en voor hun regels vragen."

De Leuvense politoloog Bart Maddens meent dat deze "tijdelijke wijziging van artikel 195" uitsluitend bedoeld is "om de N-VA na nieuwe verkiezingen buiten spel te zetten." Als dit parlement artikel 195 niét opnieuw vatbaar verklaard voor herziening, dan kan een volgend parlement dat artikel immers niet veranderen. Misschien wil deze meerderheid wel geen enkel artikel vatbaar verklaren voor herziening, zodat de N-VA na een mogelijk grote verkiezingsoverwinning niets of maar heel weinig van zijn communautaire eisen kan realiseren, zo betoogt Maddens.

Dave Sinardet, politoloog aan de UA, betoogde dat "deze operatie juridisch perfect sluitend is", maar toch is het volgens hem een "ontwijkingstruc van een politieke cultuur die het niet zo nauw neemt met de grondwet". "Men geeft impliciet toe dat artikel 195 problemen oplevert, maar wil het toch niet fundamenteel herzien. Men schakelt het enkel even uit."

Kritiek was er ook aan Franstalige kant.

Politoloog Vincent de Coorebyter (studiedienst CRISP) vreest dan weer dat deze methode de communautaire vrede zeker niet dichterbij zal brengen, maar eerder de ontbinding van de staat. Dat vonden ook de grondwetsspecialisten Robert Senelle en professor Marc Verdussen (Grondwettelijk Recht, UCL). Deze laatste meende vond dat er "strikt juridisch misschien niets in te brengen is tegen deze werkwijze, maar ze is lichtzinnig en gevaarlijk. In de toekomst zal iedere constituante onbeperkt om het even welk artikel van de grondwet kunnen herzien". Hij vond dat artikel 195 moet worden herzien, maar dan wel in zijn geheel en voor altijd.

3.1.2. Eerdere parlementaire debatten

De oppositie putte bovendien uit eerdere parlementaire debatten.

In 2003 en 2007 wilde men eveneens artikel 195 herzien. Toen zat de CD&V in de oppositie en dat leverde een heel ander standpunt op. Toen vonden de christen-democraten dat een herziening van artikel 195 nooit binnen dezelfde legislatuur kon leiden tot een wijziging aan artikelen die niet door het vorige parlement voor herziening vatbaar waren verklaard. Dus: men mocht wél alle artikelen herzien die het vorige parlement in een lijstje had opgesomd, ook artikel 195. Maar men mocht artikel 195 niet zo wijzigen dat er nog nieuwe artikelen bijkomen bovenop die uit het eerste lijstje. Om nieuwe artikelen te herzien binnen dezelfde legislatuur, moesten immers eerst nieuwe verkiezingen worden uitgeschreven. De kiezer had zijn stem uitgebracht over wel bepaalde artikelen, niet over nieuwe artikelen die door de herziening van artikel 195 plots ook veranderd zouden worden.

De huidige staatssecretaris voor Institutionele Hervormingen Melchior Wathelet (cdH) gewaagde toen van "grondwettelijk snelrecht". Hij volgde de visie van Senator Francis Delpérée, die zich nu ontpopt tot voorstander van dat "snelrecht" en die nu zijn opvolger op de UCL, professor Marc Verdussen, aanvalt omdat die dezelfde standpunten inneemt als hij vroeger.

Senator Hugo Vandenberghe noemde de werkwijze "constitutionele striptease, die alleen verdedigd wordt door mensen met een autoritaire afwijking". Vandenberghe vond deze werkwijze terug "in de Duitse Weimarrepubliek die Hitler aan de macht bracht en in de Derde Franse republiek die (de met de nazi's collaborerende) maarschalk Pétain aan de macht bracht."

De oppositie putte met plezier uit de stellingen van deze deskundigen.

3.2. VERSCHILLEN BINNEN DE OPPOSITIE

Er waren ook enkele verschilpunten tussen de Vlaamse en de Franstalige oppositie.

== N-VA en VB vonden dat deze wet er alleen maar komt om de bijkomende rechten die de staatshervorming geeft aan de Franstaligen in de grondwet te betonneren. Ze verwezen naar de bijkomende "privileges" voor Franstaligen in Vlaams Brabant, naar de extra financiële steun voor Brussel. Ze vonden dat de Vlaamse partijen in de staatshervorming volledig hebben gecapituleerd voor de Franstaligen en dat de regering en de groenen artikel 195 alleen maar voor deze legislatuur willen herzien om de Vlaamse meerderheid te blokkeren na nieuwe verkiezingen. Het VB viel zelfs uit tegen de "eigen volk eerst-mentaliteit" van de Franstalige partijen die allen samen aan één zeel trekken om de Vlaamse belangen te schaden.

== Het FDF was ook tegen dit wetsvoorstel. Olivier Maingain noemde het "een juridisch monster, een goocheltruc die aan echte grondwettelijke fraude grenst".

"Waarvoor dient een verklaring tot grondwetsherziening nog als de constituante die daar na verkiezingen op volgt ook alle andere grondwetsartikelen kan herzien? Deze verloedering van onze grondwet schept een precedent voor toekomstige avonturiers. Ze zal de ontbinding van het land versnellen".

Kortom: de oppositie vond om verschillende redenen dat een reeks artikelen van de grondwet wordt geschorst en dat is ongrondwettelijk.

4. MEERDERHEID: GEEN SCHORSING VAN DE GRONDWET

Staatssecretaris Servais Verherstraeten (CD&V) ontkende in de Kamer dat de meerderheid de grondwet schorst. "Artikel 187, dat de schorsing van de grondwet verbiedt, is niet bedoeld om de bevoegdheden van de Constituante te beperken. De Constituante wijzigt, ze schorst niet, maar ze kan wel geheel, gedeeltelijk, definitief of tijdelijk wijzigen. Er staan heel wat overgangsbepalingen in de grondwet en er komt er nu een bij. Daar is niets mis mee." Grondwetsspecialisten zoals Jan Velaers en François Tulkens verduidelijken dat het artikel 187 over de schorsing van de grondwet niet geldt voor een Constituante. Het is gemaakt voor crisissituaties waarin één van de klassieke machten (uitvoerende, wetgevende, rechterlijke macht) een deel van de grondwet buiten werking zou willen stellen.

Volgens Verherstraeten wordt artikel 195 van de grondwet volledig gerespecteerd. Waarom?

* De 15 "nieuwe" artikelen kunnen alleen herzien worden met de bijzondere meerderheid die nu al in artikel 195 staat.

* Het voorstel gaat uit van acht partijen: de regeringsmeerderheid én de groenen. Het geniet dus heel ruime steun.

* De herziening is beperkt tot die artikelen die nodig zijn voor het Communautair Akkoord.

* Ze kan alleen tijdens deze zittingsperiode van het parlement.

* De veranderingen hebben uitsluitend tot doel om de staatshervorming te verwezenlijken en dat doel is op voorhand bekend.

* Er wordt geen enkel fundamenteel recht beperkt.

* Artikel 195 blijft bovendien van toepassing op alle andere grondwetsartikelen, die niet in het voorstel-Giet staan.

Volgens de meerderheid en de groenen moet het voorstel-Giet voor communautaire stabiliteit zorgen door te verhinderen dat de grondwet telkens opnieuw weer wordt herzien.

5. EN VERDER?

Belangrijk om te vermelden in dit debat zijn nog volgende punten:

5.1. N-VA wees erop dat de artikels die door het voorstel-Giet extra kunnen worden herzien geen oplossing bieden voor twee problemen: het Grosaru-arrest en de schuldenrem.

== België is met Luxemburg en Italië het enige Europese land waar de verkozenen zichzelf grondwettig verkozen verklaren. Net zoals Hitler en Stalin dat deden! Overal elders gebeurt de controle op de verkiezingen door een onafhankelijk en onpartijdig rechterlijk orgaan. En volgens het Grosaru-arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 2 maart 2010 tegen Roemenië is zo'n rechterlijke controle, minstens als beroepsmogelijkheid, verplicht.

De reden ligt voor de hand: er wordt minstens een schijn van partijdigheid gewekt als politici van bepaalde partijen verkozen politici van andere partijen de toegang tot het parlement kunnen weigeren door hun geloofsbrieven af te keuren. Die situatie is met het huidige parlement des ter erger omdat dit parlement volgens het Grondwettelijk Hof ongrondwettig was verkozen, omdat de kieskring BHV nog niet gesplitst was. Diverse professoren (Marc Verdussen, Hugo Vandenberghe, Patricia Popelier) pleitten voor een grondwettelijke regeling, maar het grondwetsartikel dat daarvoor moet worden herzien is niet voor herziening vatbaar verklaard en staat ook niet in de lijst van het voorstel-Giet.

== Idem dito met de verplichting die de Europese Unie alle lidstaten oplegt om een rem op het aantal schulden van het land te zetten en die rem in te schrijven in de grondwet. Ook het grondwetsartikel dat dit moet mogelijk maken is niet voor herziening vatbaar verklaard en zit niet in het voorstel-Giet, aldus de N-VA bij monde van Ben Weyts.

De meerderheid repliceerde hierop dat ze - precies om de Grondwet te respecteren - alleen die artikelen in het voorstel-Giet heeft opgenomen die nodig waren om het Communautair Akkoord te realiseren, geen andere. Maar volgens de meerderheid belet niets dat artikel 195 in de loop van deze legislatuur nog een tweede keer wordt herzien. Dat laatste wordt door de oppositie betwist.

5.2. Een tweede punt blijft dat uiteindelijk artikel 195 blijft wat het is. Er komt wel een overgangsbepaling bij, maar na deze legislatuur blijft de procedure log en omslachtig zoals ze was. Vooral professor Marc Verdussen betreurt dit. Hij meent dat men de problemen met dit artikel al lang kent (de visie van het parlement dat voor de verkiezingen het lijstje opstelt in een pre-electorale periode met veel polarisatie tussen de partijen en de visie van de Constituante nà de verkiezingen lopen soms serieus uiteen) en hij pleit voor een nieuwe procedure, waarbij Kamer en Senaat zich twee keer zouden uitspreken over dezelfde artikels binnen eenzelfde legislatuur, zoals dat in Italië het geval is. Ook wil hij dat er telkens een meerderheid voor de herziening is in iedere taalgroep. Dat is nu niet het geval. Geen enkele Franstalige partij wil de procedure van artikel 195 herzien. De huidige herziening, die volgens de meerderheid en de groenen "niet uitsluitend in het belang van de Franstaligen is", is duidelijk eenmalig. En een volledige sanering van de chaotische en soms erg grappige bepalingen uit de grondwet is niet aan de orde, nog afgezien dat ze juridisch niet mogelijk is. (Zie hier voor de chaos in de huidige grondwet, nvdr.)

5.3. Donderdag zal de Senaat het voorstel-Giet ongetwijfeld ongewijzigd goedkeuren. Ondertussen werden al twee klachten ingediend bij de Raad van Europa. N-VA én de Belgicistische BUB vinden dat die Raad, en dan meer bepaald de Commissie van Venetië, over de (on)grondwettelijkheid van het voorstel-Giet moet oordelen. De Commissie van Venetië is een adviserend orgaan dat in 1990 werd opgericht om de grondwettelijkheid van de nieuwe democratieën in het Oostblok te ondersteunen. Maar het kan ook klachten over ongrondwettelijkheid in andere landen onderzoeken. Eerder al kwam een delegatie naar België om na te gaan of de rechten van de Franstalige minderheid in de Rand rond Brussel werd gerespecteerd. De Commissie van Venetië formuleerde ook de adviezen op basis waarvan het Grosaru-arrest mede werd geveld. De Commissie vergadert één keer om de vier maanden en ieder land mag één grondwetsspecialist afvaardigen naar deze commissie. Voor België is dat professor Jan Velaers (Universiteit Antwerpen). Het Belgische lid vergadert niet mee als Belgische problemen aan de orde zijn en het beslist ook niet mee. Ondertussen heeft het Bureau van de Raad van Europa de zaak naar zich toegetrokken. Dat bureau moet beslissen of er een verwijzing naar de Commissie van Venetië komt of niet. Als dit gebeurt dan kan na de zomer, wellicht in september, een advies van deze Commissie worden verwacht.

Uitgerekend vandaag werden in de Commissie Mensenrechten van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa de eerste teksten tegen de aanklacht van N-VA en BUB uitgedeeld door het kabinet-Di Rupo. Het gaat om documenten van de professoren Jan Velaers (Antwerpen) en François Tulkens (Brussel). Zij volgen de visie van de Belgische regering over de hele lijn.


*****************************************


Hoe de Belgische staatsstructuur er nu uitziet leest u in: ALEN, A. en MUYLLE, K., Handboek van het Belgisch Staatsrecht, 2011, Kluwer, 1055 p.


*****************************************


Lees ook:

Vijftien vragen over Brussel-Halle-Vilvoorde

De politieke partijen en de Grondwet

Professor Rimanque wil de grondwet in alle stilte helemaal herzien


*****************************************


Het dagelijkse nieuws over het justitiebeleid vindt U door in de functie "zoeken" rechtsboven op deze site de letters JDW in te tikken.


*****************************************



Nu in het nieuws