Professor Vermeulen vergelijkt de Europese gevangenisregimes

13 SEPTEMBER 2011 - 38% van de lidstaten van de Europese Unie hebben geen regels voor een medisch onderzoek voor binnenkomende gevangen. In slechts 54% van de lidstaten kunnen gevangenen wekelijks boeken krijgen. Amper 37% heeft regels om te beoordelen of een cel wel groot genoeg is voor een gedetineerde. Nauwelijks 29% heeft regels om vrouwen te laten onderzoeken door een vrouwelijke arts, slechts 37% heeft een verbod op het voeden van gedetineerden die in hongerstaking zijn. Dat zijn enkele onthutsende cijfers uit het allereerste onderzoek dat de wetgeving over de gevangeniscondities én de vrijlatingssystemen in de Europese Unie vergelijkt. Finland prijkt helemaal bovenaan, België staat op de zesde plaats, Polen en Ierland bengelen onderaan. Professor Gert Vermeulen (Europees Strafrecht, Universiteit Gent), die het onderzoek in opdracht van de Europese Commissie leidde, besluit hieruit dat gedetineerden niet zomaar zonder meer naar hun "herkomst"land in de EU kunnen worden gestuurd om daar hun celstraf uit te zitten. Er is een massa aan begeleidende maatregelen nodig. Een gesprek en enkele bedenkingen.

John De Wit

Voor het eerst werden de wetgevingen over de gevangeniscondities én de verschillende mogelijkheden om vervroegd vrij te komen in alle lidstaten van de Europese Unie in kaart gebracht. Dat gebeurde in opdracht van de Europese Commissie door een Europees team onderleiding van de Gentse professor Gert Vermeulen. Het onderzoek was nodig om na te gaan of het kaderbesluit van 2008 wel toepasbaar is. En nu blijkt dat dit zeker niet zal kunnen zonder "flankerende" maatregelen, die het kaderbesluit grondig bijspijkeren.

Al in 1999 had de Europese Unie in Tampere (Finland) beslist dat de lidstaten zoveel mogelijk elkaars gerechtelijke beslissingen zouden erkennen en uitvoeren. Alle lidstaten van de EU worden verondersteld democratieën te zijn. Dus lijkt het ook logisch dat bv. Nederland de vonnissen van Griekse en Roemeense rechters erkent, zonder verder gedoe.

Volgens het kaderbesluit van 27 november 2008 moeten EU-onderdanen die in een andere lidstaat dan die van hun nationaliteit en woonplaats worden veroordeeld tot een celstraf, naar hun eigen lidstaat worden gestuurd om er hun straf uit te zitten. In steeds meer landen zaten de gevangenissen overvol met buitenlanders en de lidstaten wilden die zoveel mogelijk kwijt. Dat was echter niet de basisidee achter het kaderbesluit. De filosofie was dat die terugzending hun reïntegratie ten goede zou komen: in hun herkomstland zaten hun familie en hun vrienden, ze konden er makkelijker werk vinden e.d. Dus: Polen die hier veroordeeld zijn zouden naar Polen gaan, Grieken naar Griekenland. Niet met een automatische druk op de knop, de "export" moet wel de reïntegratie van de betrokkenen ten goede komen. In de Belgische gevangenissen zouden in principe alleen nog Belgen en derdelanders (van buiten de EU) overblijven. Er komt voor EU-burgers dus een "export" naar hun herkomstland.

Momenteel is dat niet mogelijk. Om een vonnis van een buitenlandse rechter in België toe te passen is er nog altijd een "exequatur"-procedure nodig. Die gaat na of het vonnis (de bewuste straf) wel kan worden omgezet in ons eigen Belgisch rechtssysteem. Het kaderbesluit wil die exequaturprocedures afschaffen.

Ook de dubbele incriminatie wordt afgeschaft. Die dubbele incriminatie betekent dat een vonnis uit een ander EU-land hier alleen kan worden uitgevoerd als het gaat over feiten die niet alleen in dat andere EU-land, maar ook hier strafbaar zijn. Reden: ondanks een zekere minimumharmonisatie voor EU-kernmisdrijven zoals terrorisme, mensenhandel, drugszwendel enz. blijven de verschillen in strafbaarheid van allerhande gedragingen (en de definiëring daarvan, zelfs voor de EU-kernmisdrijven) tussen de lidstaten bijzonder groot. Het kaderbesluit vond evenwel dat de dubbele incriminatie niet meer moet gelden.

De export van de gedetineerde naar zijn herkomstland kan bovendien gebeuren ook als de gedetineerde er niet mee akkoord gaat.

Dit kaderbesluit moet op 5 december 2011 in de nationale wetten van de lidstaten worden omgezet. In België is de procedure daarvoor nog niet eens gestart! Ondertussen distantieert zelfs Viviane Reding, het Europees Commissielid dat verantwoordelijk is voor Justitie, zich van het kaderbesluit. Wat is er mis mee? We overlopen de pijnpunten in een gesprek met professor Gert Vermeulen (Internationaal strafrecht, Universiteit Gent).

Vermeulen: "Het officiële doel van dit kaderbesluit was de sociale reïntegratie van gevangenen te bevorderen. Door dichter bij huis hun straf uit te zitten zou de wederinpassing van gedetineerden in de maatschappij vergemakkelijkt worden. Maar ons onderzoek, in opdracht van de Europese Commissie, wijst nu uit dat die export niet zomaar kan. Het kaderbesluit heeft geen rekening gehouden met de verschillen tussen de gevangenis- en vrijlatingsregimes van de lidstaten en die zijn kolossaal. Te groot om mensen zomaar tegen hun wil terug te sturen naar hun herkomstland. Want zo'n export kan een serieuze strafverzwaring betekenen, zoals bv. in het geval van Adam Giza. Die werd - in het kader van een afspraak tussen België en Polen, maar uiteindelijk tegen zijn wil in - naar Polen teruggeleverd, maar in Polen is het gevangenisregime slechter én de voorwaardelijke invrijheidsstelling is er moeilijker. Dat was dus een verzwaring van zijn straf". (Zie: hier over deze zaak, nvdr).

GVA: Hoe verliep jullie onderzoek?

Ons onderzoek ging de detentiesituaties na in 24 van de 27 lidstaten. We vroegen de overheden daar of ze regels hadden om bepaalde rechten van gevangenen te realiseren, of ze de internationale en Europese normen en standaarden (inclusief rechtspraak) ter zake hadden omgezet in hun rechtssysteem en ook hoe hun vrijlatingssystemen waren. Ons onderzoek gaat in eerste instantie dus nog maar alleen over de situatie zoals staten zelf aangeven dat ze is. In werkelijkheid is de situatie vaak minder fraai. Dat is gebleken uit een praktijktoets. In 21 lidstaten werden advocaten, rechters en gevangenisbeheerders bevraagd. Ook uit de vergelijking die we doorvoerden met de rapporten van het CPT (Het Comité tegen Foltering, dat geregeld gevangenissen in Europa bezoekt om na te gaan of de mensenrechten er wel worden gerespecteerd, nvdr) blijkt het beeld dat lidstaten van de eigen situatie ophangen, nog te positief.

GVA: Wie scoort het beste?

We gingen eerst en vooral na welke EU-landen alle normen en standaarden (inclusief rechtspraak van het Europees Hof van de Rechten van de Mens) over gedetineerden omgezet hebben in hun recht, ongeacht of ze bindend zijn of niet. De Minimumregels van de Raad van Europa voor de behandeling van de gevangenen zijn bv. niet bindend. Blijkt dat alleen Finland helemaal in orde is: het heeft 100% van de regels omgezet. Daarna volgen: Slowakije (98%), Estland (97%), Hongarije (93%) en Duitsland (84%). België staat op de zesde plaats (82%). Helemaal onderaan bengelt Ierland (32%), voorafgegaan door Polen (51%), Bulgarije (53%) en Groot-Brittannië (55%). Ook Nederland doet het opmerkelijk slecht (60%). Het gaat hier uiteraard over een "papieren" beeld dat de staten zelf schetsen. De realiteit kan anders zijn - in de regel slechter.

Maar belangrijker dan de individuele lidstaatrapporten is dat de Europese lidstaten enorm van elkaar verschillen, zelfs waar het bindende normen betreft waarvan men gemeenzaam aannam dat ze keurig worden nageleefd.

GVA: Wat zijn de grootste verschilpunten in de gevangenisregimes van de lidstaten van de EU?

Als we de situatie meer in detail bekijken, wordt alles duidelijker. Het gaat hier ook weer telkens om normen waarvan de lidstaten zeggen dat ze ze al dan niet naleven. Eerst en vooral over de gevangenisvoorwaarden:

* Slechts de helft van de lidstaten heeft regels om een individueel detentieplan op te leggen aan wie meer dan 12 maanden cel krijgt. In zo'n detentieplan moet staan welke behoeften aan opleiding, gezondheid en voorbereiding van de invrijheidsstelling de gedetineerde heeft. In België bestaat dit al, maar in heel wat landen dus niet. Dit lage cijfer contrasteert met de officiële doelstelling van het kaderbesluit: de reïntegratie van de gevangene bevorderen.

* 25% heeft zelfs geen boekje dat de gevangene bij zijn binnenkomst krijgt en waarin zijn rechten staan en 38% heeft geen regels voor een medisch onderzoek voor binnenkomers, en liefst 71% heeft er geen om verwondingen (zoals bv. letsels van drugsgebruik of suïcide of politiegeweld) na te gaan bij binnenkomst.

* In de helft van de lidstaten kan contact tussen moeders en hun kinderen nog worden afgenomen bij wijze van tuchtstraf en in amper 67% kan het afnemen van werk niet meer als tuchtstraf worden opgelegd.

* In slechts 54% van de lidstaten kunnen gevangenen wekelijks boeken krijgen.

* Eén op de vier van de overheden die over de terugzending of export van gevangenen moeten beslissen, vindt het niet belangrijk om te weten hoe de gevangenissen in de landen waarnaar hij iemand stuurt eraan toe zijn. En 36% vindt het niet eens belangrijk om informatie te hebben over de mogelijkheden tot opleiding of werk in de gevangenis van het land waarnaar ze iemand sturen.

Bijna de helft (43%) van de overheden vindt overigens dat ze niet voldoende informatie hebben om te beoordelen of de sociale reïntegratie van de gedetineerde in zijn herkomstland wel mogelijk is wat het kaderbesluit redelijkerwijs eigenlijk ontoepasbaar maakt.

* In slechts 42% van de staten zijn er regels om gedetineerden samen op cel te zetten (wie met wie bv.) Slechts 37% heeft regels om te beoordelen of een cel wel groot genoeg is voor een gedetineerde, terwijl het Kalashnikov-arrest van Straatsburg toch minstens 7 m² oppervlakte per gedetineerde voorschrijft. Slechts twee op de drie lidstaten (58%) heeft een wet die bepaalt dat gedetineerden voldoende sanitair en mogelijkheden om zich te wassen moeten hebben.

* Amper 29% heeft regels om vrouwen te laten onderzoeken door een vrouwelijke arts, nauwelijks 37% heeft een verbod op het voeden van gedetineerden die in hongerstaking zijn, slechts 42% heeft een wetgeving om suïcidale gedetineerden dagelijks medisch op te volgen. De helft van de staten heeft geen regels om een minimale briefwisseling met de buitenwereld mogelijk te maken. En ook maar twee op de drie lidstaten heeft een behoorlijke regeling voor naaktfouilles.

Sommige cijfers zijn toch wel onthutsend.

GVA: Ook over de omzetting van de straffen lopen de wetgevingen flink uiteen?

In principe moet het land waarnaar de gedetineerde wordt gestuurd de opgelegde straf gewoon uitvoeren. Daar mag van afgeweken worden als het vonnis een zwaardere straf oplegt dan wat het maximum is voor hetzelfde misdrijf in de staat die het vonnis moet uitvoeren. In dat geval mag de straf verminderd worden tot dat maximum. Een afwijking kan ook als de straf in de uitvoerende staat niet bestaat (bv. huisarrest bestaat slechts in een beperkt aantal landen). Maar dan moet men die straf omzetten in de straf die er "het dichtste bij ligt.

En die regelingen lopen overal sterk uit elkaar.

* Zo gebruiken slechts 10 lidstaten (42%) ontwenningscentra in het kader van de bestraffing, slechts 12 staten kennen het huisarrest (50%), slechts 14 lidstaten (58%) hebben een of andere vorm van elektronisch toezicht. Maar wat moet je in België doen met een Belg die in Italië huisarrest opgelegd kreeg? Volgens het kaderbesluit: een straf opleggen die er het dichtst bij in de buurt komt - gevangenisstraf dus. In België zijn elektronisch toezicht en de aangekondigde thuisdetentie immers loutere strafuitvoeringsmodaliteiten, en geen straftypes.

* De regels voor invrijheidsstellingen verschillen al even sterk. In slechts 2 lidstaten (8%) kunnen gedetineerden na een derde van hun straftijd vrij, in 7 lidstaten (29%) is dat na de helft of meer. 12% van de lidstaten maakt bij vervroegde vrijlating wettelijk gezien een onderscheid tussen de "eigen nationale bevolking" en de anderen! In ruim een derde van de lidstaten kan een veroordeelde vroeger vrijkomen als resultaat van werk in de gevangenis.

GVA: Zal het kaderbesluit wel toegepast worden, gezien deze grote verschillen?

Dat is de vraag natuurlijk. 47% van de praktijkmensen vreest dat deze grote verschillen in gevangeniscondities en vrijlatingsregimes de toepassing van het kaderbesluit zal uithollen. Staten zullen niet geneigd zijn om burgers over te leveren aan landen met veel slechtere gevangenissituaties.

Ook het feit dat de export tegen de wil van de gedetineerde kan plaatsgrijpen (de veroordeelde wordt weliswaar gehoord, maar men moet met zijn mening geen rekening houden) en dat er geen recht op bijstand door een advocaat noch beroep bij een gerechtelijke instantie is, kan voor de meeste praktizijnen niet door de beugel.

GVA: Wat moet er dan allemaal veranderen?

1. Er moeten bindende normen komen voor de behandeling van gedetineerden. Nu zijn er al normen van de Raad van Europa, maar die zijn niet dwingend. De EU moet dergelijke normen opleggen. Trouwens: ook 81% van de praktijkmensen vond dat in ons onderzoek. 83% vond zelfs dat die normen ook moesten gaan over de minimumruimte die iedere gedetineerde op cel ter beschikking heeft.

2. De gedetineerde moet niet alleen gehoord worden over zijn overbrenging, maar de staat die hem wil overbrengen, moet zijn beslissing grondig motiveren. Die motivering moet uitleggen waarom de overbrenging naar zijn herkomstland in het belang is van de sociale rehabilitatie van de gedetineerde. De motivering moet daarbij focussen op werk, huisvesting, banden met de familie.

3. Bovendien moet tegen een beslissing tot overbrenging naar eigen land beroep mogelijk zijn bij een rechter. Ook moet de gedetineerde rechtsbijstand van een advocaat krijgen.

4. De dubbele incriminatie moet worden heringevoerd. Bijna alle praktizijnen vinden dat. In het kaderbesluit dat einde december van kracht moet zijn zit die dubbele incriminatie niet meer. Een Nederlander die in elders in de EU veroordeeld is voor een misdrijf dat in Nederland niet meer strafbaar is (bv. een abortus leverde 20 jaar cel op), moet volgens het kaderbesluit toch nog die straf gaan uitzitten in Nederland. Nederland wil dat systeem zeker niet en zal in zo'n geval wellicht 'creatief' de regels interpreteren door de straf af te toppen tot het maximum in zijn eigen land, nl. nul jaren. Uiteraard zou dit een oneigenlijke toepassing zijn van het 'aftoppingsrecht': het is nl. een weigering om de buitenlandse straf uit te voeren omdat abortus in Nederland niet strafbaar is. In zo'n geval weigert Nederland de uitvoering omdat er geen dubbele incriminatie is. De dubbele strafbaarheidsregel kan dus beter gewoon weer worden ingevoerd.

5. Er moet een duidelijke tabel komen van hoe de straffen moeten worden omgezet. Welke straf is sowieso zwaarder dan een andere (bv. celstraf is zwaarder dan huisarrest) en wat is de zwaarste uitvoering van één bepaalde straf (bv. Nederlandse gevangenissituatie tegenover de Roemeense) en hoe verhouden straffen en strafuitvoeringen zich tot elkaar? De materiële voorwaarden in die gevangenissen en de regels voor voorwaardelijke invrijheidsstelling kunnen een straf enorm verzwaren als de gedetineerde naar zijn herkomstland wordt gestuurd.

6. Bovendien moet worden bepaald dat een overbrenging in geen geval een onredelijke strafverzwaring tot gevolg mag hebben. Het Szabo-arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens vond een strafverzwaring van zo'n 20% bij een export van een gedetineerde kunnen. Als de overheid verplicht wordt om zijn exportbeslissing grondig te motiveren, ook m.b.t. het niet-onredelijk verzwarend effect ervan, kan het Europees Hof van Justitie van de Europese Unie in Luxemburg verder operationaliseren wat als redelijke respectievelijk onredelijke strafverzwaring moet worden gedefinieerd. Zo kan een uniforme EU-praktijk tot stand komen.

7. De aftopping van de straf in het herkomstland moet verplicht worden. Nu màg ze alleen maar, ze moet niet. Een Belg die in Italië 30 jaar cel kreeg voor een misdrijf waarop hier maar 5 jaar staat, kan zijn straf verminderd zien tot 5 jaar. Maar dat moet nog niet eens. Dat moet veranderen. Sommige landen willen trouwens de straf in zo'n geval wel verminderen, maar zo dat ze toch nog hoger is dat de maximumstraf in hun eigen land.

8. Het Comité tegen Foltering (CPT) moet veel meer controles uitvoeren op de kwaliteit van de opsluiting. Minstens één controle in ieder land per jaar. Dat is belangrijk omdat die controles hoe dan ook een drukkingsmiddel op de staten zijn om hun gevangenisregime te verbeteren, ook al hebben de aanbevelingen van het CPT geen dwingende kracht.

BEDENKINGEN

1. De Europese Unie blundert in dit dossier en dat doet de EU niet voor de eerste keer. Eerder werden alle grenzen opgegooid zonder dat de sociale zekerheids- en bijstandssystemen geharmoniseerd waren. Gevolg was een overspoeling van sommige landen, waaronder België, met massa's buitenlanders die uiteindelijk de sociale zekerheid en de sociale bijstand zwaar onder druk zetten. De Antwerpse procureur-generaal Yves Liégeois waarschuwde zelfs voor een burgeroorlog als alle uitkeringen niet meer zouden kunnen worden betaald.

Blunders ook bij de invoering van de euro zonder de financiële beleiden van de lidstaten op elkaar af te stemmen of zelfs maar grondig door te lichten. Na tien jaar leidde dit tot een krach in Griekenland die de Europese burgers kolossaal veel dreigt te kosten.

Nu wil de Europese Unie dat alle veroordeelden hun straf uitzitten in hun herkomstland. Dat is een heel goed idee, maar de EU heeft verzuimd om de gevangenis- en vrijlatingsregimes op elkaar af te stemmen, zodat de grootste onrechtvaardigheden en strafverzwaringen kunnen ontstaan bij de overlevering van gedetineerden. Deze blunder gaat zover dat de Europese Commissie haar kaderbesluit al wil herzien nog voor het van kracht is.

Deze drie miskleunen (open grenzen, europerikelen, gevangenenregeling) werden onvoldoende voorbereid maar toch doorgevoerd vanuit een duidelijke grootheidswaan. Men kan zich vragen stellen over de kwaliteit van het politiek personeel van de EU en dan vooral over de kwaliteit van de toch goed betaalde Europese ambtenaren die deze beslissingen hebben voorbereid. Moeten zijn niet gesanctioneerd worden voor hun kostelijke fouten? Niemand kaart dit probleem aan en dat is op zich al verontrustend. De Europese Unie heeft een groot democratisch deficit.

2. België moet dit kaderbesluit in zijn eigen wetgeving omgezet hebben tegen 5 december. Ons land is nog niet eens begonnen met de procedure om dat te doen en zal dus niet tijdig klaar geraken. Uiteraard is de lange periode van een regering in lopende zaken hiervoor deels verantwoordelijk. Maar niet helemaal, want andere kaderbesluiten en richtlijnen, zoals deze over de DNA-databanken, werden in deze periode wel omgezet (zie: hier). De vraag is dus waarop justitieminister Stefaan De Clerck wacht.

3. Het rapport-Vermeulen heeft de grote verdienste dat het de wettelijke regelingen rond de rechtspositie van gedetineerden in kaart brengt. De verschillen tussen de landen van de EU zijn stuitend. In sommige landen zijn de basisrechten op cruciale punten niet gegarandeerd. Dat de feitelijke regelingen evenwel nog veel slechter zijn, is nu al duidelijk. Nederland scoort zeer slecht in de ranglijst van professor Vermeulen. Onze noorderburen hebben juridisch gezien veel minder Europese rechtsregels en verdragen in hun recht omgezet dan België. Juridisch gezien is een gedetineerde er in België dus beter aan toe dan in Nederland. Maar feitelijk is het net andersom. Het is daarom dan ook een goed idee om het CPT (het Comité tegen Foltering) de opdracht te geven om ieder jaar een paar gevangenissen in iedere lidstaat te bezoeken. Als dat gebeurt, moet het parlement echter ook de rapporten van het CPT bespreken in zijn Kamercommissie Justitie. Dat gebeurde tot nu toe nog niet met eerdere rapporten. De Kamerleden hebben terecht veel oog voor het bijbouwen van nieuwe gevangenissen. Maar ook de kwaliteit van die gevangenissen mag niet verwaarloosd worden.

************************************

Zie: VERMEULEN, VAN KALMTHOUT, PATERSON, VERBEKE EN DE BONDT, Cross-border execution of judgements involving deprivation of liberty in the EU. Overcoming legal and practical problems through flanking measures, 2011, Maklu, Antwerpen, 310 p. of hier.

ID., Material detention conditions, execution of custodial sentences and prisoner transfer in the EU Member States, 2011, Maklu, Antwerpen, 1006 p.

************************************

Lees ook:

Belgische Toezichtsraad Gevangenissen zeer negatief over beleid

De zaak-Giza stelt het probleem van het Europees Aanhoudingsbevel

Over het Europees Aanhoudingsbevel

Van Oers wil supermagistraten tegen overbevolking van gevangenissen

De Clerck's zeven prioriteiten in de strafuitvoering

De gevangenisbouw: een stand van zaken in maart 2010

MEER OVER John De Wit