De politieke partijen en de Grondwet

23/05/'11 John de Wit 23 MEI 2011 - De Vlaamse regels over politieke partijen met hun kiesdrempel en hun eenzijdige staatsfinanciering druisen in tegen de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg. Ze geven de gevestigde partijen te veel macht, vervalsen de concurrentie tussen partijen omdat kleine partijen en partijen met een afwijkende mening het te moeilijk krijgen en hollen daarmee de macht van de kiezer uit. Bovendien is de wet op de partijfinanciering ongrondwettig, omdat ze de partijen te afhankelijk maakt van de staat en zo de band met de burger te beperkt houdt. Het Grondwettelijk Hof had die wet beter vernietigd. De Senaat had Kim Geybels (ex-N-VA) beter laten zetelen als onafhankelijke, want wat nu gebeurd is druist wellicht in tegen de arresten-Gaulieder en Grosaru van het Europees Hof van Straatsburg. Dat schrijft Dajo De Prins, een specialist discriminatirecht, in zijn kersverse doctoraat aan de Universiteit van Antwerpen over de verhouding van de politieke partijen tot de grondwet in ons land. De Prins licht zijn doctoraat deze namiddag in de Kamer toe voor de parlementsleden. Een gesprek.

De Prins vertrekt van de huidige studies van politologen. “Politieke partijen zijn nodig voor de democratie, ze zijn natuurlijk en onvervangbaar, maar in België hebben ze een overmatige macht. Ze zetten de spelregels van de democratie teveel naar hun hand. Volgens de politologen wordt België gekenmerkt door twee tendensen: particratie en karteldemocratie. Particratie wil zeggen dat de klassieke democratische instellingen en dan vooral het parlement te veel gedomineerd worden door de partijen. Karteldemocratie betekent dat de grote partijen stilzwijgend samenwerken om de nieuwe, kleine en afwijkende partijtjes te fnuiken. De kiezer wordt zo beperkt in zijn mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de samenstelling van het parlement. Hij kan evenmin bepalen wie de regering vormt - iets wat wel kan in een meerderheidsstelsel. Maar ook de gekozenen hebben weinig te vertellen”.

Hoe verhoudt zich dat tot het grondwettelijk recht?

De partijen staan niet in de grondwet. Maar dat wil niet zeggen dat de grondwet niets zegt over politieke partijen. Bepaalde artikelen stellen grenzen aan hun macht. Meer bepaald de artikelen over het ongebonden mandaat (artikel 42 Grondwet), het artikel over de vrijheid van vereniging (artikel 27 van de Grondwet) en het artikel over de kansengelijkheid (artikelen 10 en 11 van de Grondwet).

De regel van het ongebonden mandaat houdt in dat de gekozene de natie vertegenwoordigt en niet alleen zijn kiezers. Het betekent dat een verkozene in het parlement kan stemmen hoe hij wil, hij kan altijd de zetel behouden waarvoor hij verkozen is, hij kan overlopen naar een andere partij. Er kan dus nooit een contract worden afgesloten tussen een partij en een verkozene dat die verkozene op een bepaald moment stopt met zetelen, want zo’n contract is ongrondwettig.

In de praktijk is er toch partijdiscipline?

Zeker wel, en daar is niets mis mee. Alleen dwang is verboden, zelfgekozen discipline is dat niet. Dat er feitelijk meestal gedisciplineerd in formatie gestemd wordt, wil trouwens helemaal niet zeggen dat je het ongebonden mandaat mag afschaffen. Bij afschaffing zou er immers ook in de partij binnenskamers geen rem meer staan op de macht van de partijtoppen. In de Belgische geschiedenis zijn de meeste recente partijen ontstaan door afscheuringen van andere partijen. Denken we recentelijk slechts aan de Volksunie, het VB, LDD. Omdat de mandatarissen die opstapten hun mandaat konden behouden, kon een nieuwe partij worden opgericht. In het Oostblok werd trouwens het ongebonden mandaat als eerste afgeschaft in die “parlementen”. Men heeft het terzake zelfs over de “clause tchèque”: de clausule die parlementsleden verplicht om precies zo te stemmen als de (Communistische) partij dat wilt.

Precies om dat ongebonden mandaat beter te beschermen, moet het ontslagrecht van parlementsleden beter geregeld worden. Dat toonde de zaak rond Kim Geybels (het Limburgse N-VA-parlementslid dat in Thailand betrokken raakte in een drugszaak en dan haar ontslag aanbood aan Senaatsvoorzitter Danny Pieters, maar dat ontslag later weer introk, omdat ze onder druk zou zijn gezet, nvdr)aan. Zij wilde haar ontslag herroepen, maar dat werd niet aanvaard. Terzake heb je twee mogelijke interpretaties: de eerste zegt dat het ontslag rechtsgeldig is vanaf het moment dat het bij de Senaatsvoorzitter werd ingediend. De tweede interpretatie, die door voormalig Kamervoorzitter Herman De Croo (Open Vld) toegepast werd, zegt dat ieder ontslagnemend parlementslid het recht heeft om zijn ontslag te herroepen tot op het moment dat de kamer voor de eerste keer na het ontslag bij de voorzitter opnieuw bijeenkomt. De eerste interpretatie werd in deze zaak gevolgd. Ze is weliswaar niet onredelijk en juridisch aanvaardbaar, maar ze ondermijnt de ongebondenheid van het parlementaire mandaat. En als er twee interpretaties van een rechtsregel mogelijk zijn en de ene brengt de ongebondenheid van het parlementair mandaat in het gedrang, dan moet je kiezen voor de interpretatie die die ongebondenheid het meest beschermt. Dat is dus de interpretatie van De Croo. Een goede ontslagbescherming is immers absoluut noodzakelijk. Bestaat die niet, dan kunnen parlementsleden onbeperkt onder druk gezet worden.

(In zijn doctoraat gaat De Prins nog verder dan in dit gesprek. Hij stelt daarin dat het ontslag van Geybels wellicht ook de mensenrechten schendt. Hij verwijst daarbij naar twee arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Eerst en vooral is er het arrest-Gaulieder van 10 september 1999. Gaulieder was een Slowaaks parlementslid dat zijn ambt verloor omdat hij zelf ontslag had genomen. Maar even later bleek dat hij eigenlijk als onafhankelijke wilde blijven zetelen en dat wist iedereen. Volgens Straatsburg had het parlement zich bij de beoordeling van het ontslag van Gaulieder moeten steunen op zijn werkelijke en meest recente wil. Gaulieder had dus moeten blijven zetelen. Dat dit niet gebeurde, was voor het Mensenrechtenhof een schending van artikel 3 van het Eerste Protocol, dat vrije en geheime verkiezingen garandeert om de vrije mening van het volk te laten gelden. De Prins merkt hierbij fijntjes op dat een regeling die de Senaatsvoorzitter verplicht om rekening te houden met de meest recente wilsuiting van de verkozene (in dit geval: Geybels die haar ontslagverzoek herroept) "beter in overeenstemming is met arrest-Gaulieder".

Maar zelfs als de voltallige Senaat zich over het ontslag van Geybels had uitgesproken, dan is er nog een mensenrechtelijk probleem. Er is immers ook het Grosaru-arrest van 2 maart 2010. Dat bepaalt dat de instantie die het ontslag van een parlementslid beoordeelt voldoende onpartijdig moet zijn én geen buitensporige beoordelingsmogelijkheid mag hebben (Voor meer uitleg over dit arrest, zie hier, punt 13 en 14). Volgens De Prins is aan deze twee voorwaarden niét voldoen voor senatoren die hun ontslag aanvechten. Deze senatoren worden in België immers beoordeeld door collega's die behoren tot verschillende politieke partijen en die belang hebben bij de ene of de andere uitspraak. Bovendien heeft de Senaat nauwelijks wetelijke of reglementaire criteria uitgewerkt om te beslissen of een ontslag al dan niet vrijwillig is en is de beoordelingsmarge van de Senaat te ruim. Artikel 13 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens is waarschijnlijk geschonden, besluit De Prins. Dat artikel garandeert iedereen een rechtsmiddel als zijn rechten zijn geschonden en dat rechtsmiddel moet voldoende onafhankelijk zijn. Als we de redenering van De Prins volgen, maakt Geybels een goede kans in Straatsburg, nvdr).

Daarnaast bevat de grondwet ook nog andere beperkingen van de macht van politieke partijen?

De grondwet én het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens bevatten de vrijheid van vereniging (artikel 11 EVRM) en de politieke kansengelijkheid (artikel 3 van het Eerste protocol EVRM). Vroeger paste het Hof van Straatsburg die regels niet of nauwelijks toe op politieke partijen. Het Hof bemoeide er zich niet mee. Maar sinds een tiental jaren is dat wel anders. Naar aanleiding van enkele hardvochtige Turkse verboden van Koerdische partijtjes, besloot het Europees Hof zich dieper in te laten met de vrijheid en kansengelijkheid van politieke partijen. Het Hof ging steeds meer nagaan of bestaande partijen de concurrentie niet vervalsten door bijvoorbeeld bepaalde partijen uit te sluiten door ze als antidemocratisch te bestempelen. Straatsburg oefent nu ook controle uit op wetten die de partijfinanciering regelen (Parti Basque zaak), op wetten die TV-reclame verbieden voor kleinere partijen (Tv-Vest), op wetten die een te hoge kiesdrempel opleggen (Yumak en Sadak).

Volgt ons grondwettelijk hof die visie?

Sinds het Vlaams Blok-arrest over partijfinanciering is het Belgische Grondwettelijk Hof met een inhaalbeweging gestart (arrest nr. 10/2001). Ook ons hof lijkt nu strenger te gaan toetsen. De kieswetten en de partijwetten mogen niet uitsluitend toevertrouwd worden aan bestaande politieke partijen, want zij zijn op dit specifieke punt moeilijk te vertrouwen, ze zijn geneigd om het zich al te gemakkelijk te maken. De grote banken mogen immers ook niet hun eigen concurrentieregels uitwerken he. Die partij- en kieswetten moeten dus steeds getoetst worden door een zo onafhankelijk mogelijk hof.

Zijn die wetten dan ongrondwettig?

Volgens mij is de wet op de partijfinanciering ongrondwettig, zeker in combinatie met de kiesdrempel. Als je geen 5% van de stemmen haalt, krijg je geen zetel. Dat is de kiesdrempel. Maar dan krijg je in België ook geen cent om je werking te financieren. En dat kan dus niet. Zo wordt het voor kleine partijen en partijen met een afwijkende mening moeilijk gemaakt om nog in het parlement te geraken. In Duitsland en Frankrijk hebben de grondwettelijke hoven dergelijke drempels van 5% herleid tot 0,5% of zelfs nog minder dan dat. In Duitsland krijgt elke partij die 0,5% van de stemmen haalt geld van de overheid voor elke geldig uitgebrachte stem.

Bovendien is het ook niet goed dat partijen te veel geld van de overheid krijgen. In Duitsland mogen de partijen maximum 50% van hun inkomsten van de staat krijgen. Zo wil men verhinderen dat ze te veel verbonden raken met het ambtelijk apparaat en te weinig met de samenleving. In België halen de politieke partijen 85% van hun inkomsten uit de staat. De maximum bedragen die je als burger of als bedrijf mag doneren aan een partij zijn veel te laag. Ook hierdoor wordt het voor nieuwe partijen erg moeilijk.

Het Grondwettelijk Hof heeft de wet op de partijfinanciering toch niet vernietigd?

Nee en dat had het beter wel gedaan. Als dit niet gebeurde komt dit grotendeels omdat het Hof toen nog geen volwaardig grondwettelijk hof was maar een 'arbitragehof' en zijn positie nog moest vestigen. Nu is de beslissing van het Grondwettelijk Hof om de wet op de partijfinanciering niet te vernietigen misschien nog begrijpelijk voor de Belgische wet, maar zeker niet voor het Vlaamse decreet.

Waarom is dit voor België nog te begrijpen?

België heeft twee democratieën in één, het heeft geen federale politieke partijen en geen federale kieskring. Er zijn dus dubbel zoveel partijen die met elkaar de concurrentie aangaan als normaal het geval zou zijn. Bovendien zijn die partijen sterk antagonistisch: om stemmen in hun eigen democratie (vb. Wallonië) te halen, vallen ze de partijen in de andere democratie (Vlaanderen) scherp aan. Als je meent dat België moet blijven bestaan, zijn die drempels misschien onvermijdelijk. Want als je de kiesdrempel én de financiële drempel verder verlaagt krijg je nog meer partijen en wordt het land helemaal onbestuurbaar.

Maar die redenering geldt niet voor Vlaanderen en daarom had het Grondwettelijk Hof minstens de Vlaamse kiesdrempel moeten vernietigen in het voordeel van kleinere partijen. Wat we zelf in Vlaanderen doen, doen we in dit geval slechter dan wat de federale overheid doet. De financiële drempel, die op federaal vlak vastligt in de wet op de partijfinanciering, staat in Vlaanderen niet in een decreet, maar in het Reglement van Vlaams Parlement. Ook de intrekking van subsidies voor antidemocratische partijen staat in dat reglement. Zo’n intern reglement kan nergens aangevochten worden. Dat had minstens in een decreet moeten staan. De Vlaamse regeling druist zeker in tegen de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg.

*******************************

DE PRINS, DAJO, Handboek Politieke Partijen, 2011, Die Keure, 541 p.

*******************************

Lees ook:

Professor Rimanque wil grondwet helemaal herzien