CGKR: het jaarrapport mensenhandel van 2011

17/10/'11 John de Wit 17 OKTOBER 2011 - Gedwongen huwelijken en illegale adopties moeten ook onder de definitie van mensenhandel vallen. In dat geval zou de straf zwaar verhogen (X 5 voor adopties, X 2,5 voor de huwelijken). Opdrachtgevers moeten financieel en strafrechtelijk aansprakelijk worden voor economische uitbuiting die hun onderaannemers plegen. Sociale inspecteurs moeten een arbeidsrelatie kunnen herdefiniëren van zelfstandige naar werknemer. Het parket moet mensenhandel serieuzer nemen. Dat zijn slechts enkele van de aanbevelingen van het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding in zijn jongste jaarverslag over mensen handel, dat vandaag werd voorgesteld.

Dit stuk bestaat uit drie delen: eerst geven we een overzicht van de feiten; vervolgens belichten we de standpunten van het CGKR. In dat onderdeel hebben we het achtereenvolgens over economische uitbuiting, de definitie van mensenhandel, de verbetering van de positie van de slachtoffers en het preventie- en vervolgingsbeleid. We besluiten met twee bedenkingen.

1. HOEVEEL FEITEN?

In 2010 stelden de parketten 662 feiten van mensenhandel en mensensmokkel vast. In 2008 waren er dat nog 848, of een vijfde meer. In 2010 ging 26,4% van deze mensenhandel over seksuele uitbuiting, een vijfde over economische uitbuiting (op bouwwerven, in naaiateliers, in carwashbedrijven, in wc's aan wegrestaurants…), 49% over mensensmokkel. Er waren slechts vijf gevallen van uitbuiting van bedelarij, slecht één geval van orgaanhandel en gedwongen misdrijven plegen tekende maar voor 20 zaken.

In 2009 (recentere cijfers zijn er niet) vielen 132 veroordelingen voor mensenhandel, waarvan 115 tot effectieve gevangenisstraffen. Dit is het laagste aantal veroordelingen sinds 1998. Het hoogste aantal in die periode viel in 2003 met 404 veroordelingen.

De drie opvangcentra voor slachtoffers van mensenhandel startten 141 nieuwe begeleidingen op.

2. WAT STELT CGKR VOOR?

2.1. ECONOMISCHE UITBUITING

* Opdrachtgevers moeten aansprakelijk worden voor financiële uitbuiting die hun onderaannemers plegen. Bedrijven schakelen steeds meer onderaannemers uit andere EU-staten in en die sturen dan hun werknemers naar hier. Maar vaak respecteren die onderaannemers de wet niet: rusttijden worden niet nageleefd, de werknemers zijn officieel zelfstandigen maar weten dat niet eens, ze moeten 15 uur werken en worden slechts voor drie betaald, ze krijgen hun loon niet… De opdrachtgevers weten zogenaamd van niets en blijven dus buiten schot als er een onderzoek voor mensenhandel komt. Het CGKR gaf het voorbeeld van de uitbating van WC's aan de wegrestaurants. Eén bepaalde Duitse onderaannemer buitte zijn werknemers enorm uit. Als er een onderzoek voor mensenhandel kwam veranderde hij het systeem, maar de opdrachtgever bleef altijd buiten schot.

Er is nog altijd geen wet die opdrachtgevers bestraft als ze onderaannemers hebben ingeschakeld die hun personeel economisch uitbuiten. Dat stond nochtans al in 2003 in het regeerakkoord. Er kwam wel een wetsontwerp. Dat zegde dat opdrachtgevers bij de tussenpersonen een aantal documenten moesten opvragen. Daaruit moest blijken dat de personeelsleden van die tussenpersoon in orde waren met het sociaal- en het arbeidsrecht. Dus: dat een minimumloon wordt uitbetaald, de rusttijden worden gerespecteerd, de sociale zekerheid wordt betaald, dat het geen schijnzelfstandigen zijn e.d. Als men later mensenhandel vaststelt bij die tussenpersoon en de opdrachtgever heeft niet die documenten opgevraagd, dan kon hij burgerrechtelijk en zelf strafrechtelijk mee aansprakelijk gesteld worden.

"Die tekst is in 2008 door minister Vandeurzen van onder het stof gehaald", zo zegde CGKR-directeur Jozef De Witte, "maar tot nu toe is er nog altijd geen wet. Het CGKR dringt aan op een snelle goedkeuring. Wanneer de hoofdaannemer een veel te lage offerte heeft gedaan of wéét dat vreemdelingen op zijn werf werken en hij geen navraag deed naar hun statuut, zou die aansprakelijkheid moeten gelden."

Ondertussen ondersteunt het CGKR allerlei goede praktijken in een aantal sectoren. Uit het rapport blijkt evenwel dat ook die praktijken voorlopig theorie blijven.

== In de vleessector is er nu een protocol tegen economische uitbuiting. In deze sector wordt uitbenen en versnijden van vlees vaak uitbesteed aan externen. Soms gaat het om onderaannemers die Oost-Europese migranten recruteren en ze bijna in slavernij doen werken. De vleessector sloot een protocol af met de vakbonden, waardoor een vleesverwerkend bedrijf aansprakelijk gesteld kan worden als economische uitbuiting wordt vastgesteld bij een onderaannemer. De opdrachtgever kan verplicht worden om financieel tussen te komen als de tussenpersoon werd gestraft, maar failliet is gegaan.

Om dit protocol te realiseren is evenwel een databank nodig waarin de opdrachtgevers kunnen checken of die onderaannemers hun sociale bijdragen hebben betaald en die databank is er nog niet.

== Ook in de bouwsector is er een akkoord tussen werkgevers en werknemers, waardoor de opdrachtgever aansprakelijk wordt om het minimumloon te betalen als zijn onderaannemer dat niet heeft gedaan. Ook dat akkoord moet nog in wetteksten worden gegoten.

== De modesector raadt zijn bedrijven aan om in een contract van onderaanneming een verplichte "verklaring op erewoord" op te nemen over de werkomstandigheden. Het CGKR merkt op dat controle hierop "hypothetisch" blijft, zeker als de productie in het buitenland plaatsvindt.

België moest tegen 20 juli 2011 de "sanctierichtlijn" van het Europees Parlement en de Europese Raad van 18 juni 2009 hebben omgezet. "Maar er is momenteel nog niet eens een ontwerp", zucht het CGKR. Volgens die richtlijn moeten werkgevers nagaan of de werknemers uit derde landen die zij recruteren wel een verblijfsvergunning hebben. Als ze dat niet hebben gedaan, kunnen ze boetes krijgen, uitgesloten worden van toekomstige subsidies en zelfs tijdelijk gesloten. En als dat niet werkt, dan kunnen er strafsancties volgen voor o.a. mensenhandel.

* De sociale inspectiediensten staan vaak machteloos in de strijd tegen de schijnzelfstandigen. Ook hier zijn de misbruiken en de mogelijkheden tot mensenhandel schering en inslag. Pakistaanse eigenaars van nachtwinkels nemen schijnzelfstandigen in dienst als "vennoot", terwijl die geen aandelen hebben en geen toegang krijgen tot de rekeningen. Ook in een dossier van de uitbating van WC's aan wegrestaurants werd met schijnzelfstandigen gewerkt, die in feite werknemers waren en ook dachten dat ze dat waren. Soms zijn deze schijnzelfstandigen zelfs aangesloten bij een sociale zekerheidskas, hoewel ze illegaal in het land zijn.

Het CGKR stelt terzake meerdere evoluties vast:

== Het statuut van zelfstandige geeft een verblijfsrecht in ons land. EU-burgers uit nieuwe landen worden slachtoffer van koppelbazen die ze als zelfstandige inschrijven in een klein bedrijfje. Dat heeft zo tientallen vennoten. Omdat een zelfstandige niet gebonden is aan minimumlonen en vaste werktijden, kunnen ze die nieuwe schijnzelfstandigen perfect uitbuiten. De slachtoffers zelf zien zichzelf niet als slachtoffer omdat ze er in België beter aan toe zijn dan bij hen thuis.

== Omdat het zelfstandigenstatuut een verblijfsrecht in België geeft, geeft het ook recht op OCMW-steun. Mensenhandelaars stimuleren dat in ruil voor een deel van die steun. Zo verwijst het CGKR naar een onderneming die in twee jaar tijd 70 Bulgaarse en Roemeense vennoten had, die kort na inschrijving in de gemeente werden ontslagen en vervolgens OCMW-steun kregen. Vooral Roemenen en Bulgaren vragen het statuut van zelfstandige aan.

== Het CGKR stel vast dat de inspectiediensten een arbeidsrelatie die op papier als een contract tussen twee zelfstandigen is gedefinieerd, niet kunnen herdefiniëren hoewel het heel duidelijk is dat het eigenlijk schijnzelfstandigen en dus werknemers zijn. Weliswaar is er een wet uit 2006 die dat mogelijk maakt. Door die wet zouden inspecteurs de werkrelatie kunnen herdefiniëren op grond van algemene criteria in de wet zelf én op basis van specifieke criteria per sector. Een commissie moest die criteria vastleggen, maar… de leden van die commissie zijn nog niet benoemd, zo klaagt het CGKR.

* Het CGKR wil voorts dat de Europese Unie een elektronisch registratiesysteem uitbouwt voor "detacheringsdocumenten". Dat zijn documenten van werknemers van een bepaald EU-land, die in een ander EU-land gaan werken. Bv. een Duitse werknemer-informaticus wordt door zijn Duitse onderneming uitgestuurd om gedurende 5 maanden een analyse uit te voeren bij een Belgische klant van zijn werkgever. De sociale zekerheid voor deze Duitse werknemer moet in Duitsland worden betaald. De buitenlandse werkgever moet deze detachering hier aangeven. Dat noemt men de Limosa-aangifte. Ook buitenlandse zelfstandigen die hier komen werken moeten zo'n aangifte doen.

De Europese Commissie vindt echter dat die aangifte voor zelfstandigen indruist tegen het vrij verkeer van diensten legde de zaak voor aan het Europees Hof voor Justitie. Het CGKR vindt dat de Europese Commissie wel "een erg liberale visie terzake huldigt". Het Centrum wijst immers op de vele misbruiken bij detachering: zelfstandigen die helemaal geen zelfstandigen zijn, maar uitgebuite illegale werknemers…Een uitspraak is er nog niet.

2.2. DEFINITIE MENSENHANDEL

* Ook gedwongen huwelijken en illegale adopties moeten onder de definitie van mensenhandel vallen, tenminste voor zover er sprake is van uitbuiting. Nu is mensenhandel "alleen maar" uitbuiting van prostitutie/kinderpornografie, economische uitbuiting, uitbuiting van bedelaars, verwijdering van organen, inschakelen van mensen om misdrijven te plegen.

Volgens een Europese richtlijn van 5 april 2011 moet die definitie echter worden uitgebreid. Maar gedwongen huwelijken en illegale adopties zijn nu al strafbaar in het strafwetboek. Er moet dus een duidelijke afbakening komen: wanneer is een gedwongen huwelijk mensenhandel en wanneer niet? Wanneer zijn illegale adopties mensenhandel en wanneer niet? Als beide misdrijven onder de noemer "mensenhandel" vallen dan verzwaren de straffen enorm. De sanctie voor gedwongen huwelijken komt dan bv. van twee op vijf jaar, die voor illegale adoptie van één jaar of vijf jaar.

Maar het CGKR wil niet dat de definitie van mensenhandel zo ruim wordt dat er alles onder valt. Volgens professor Vermeulen is dat eigenlijk nu al zo (zie: hier, nvdr), omdat "uitbuiting" in België volstaat voor mensenhandel. Volgens de Senaatswerkgroep die (achter gesloten deuren) het mensenhandelsdossier opvolgt moet er ook sprake zijn van "dwang" vooraleer je over mensenhandel kan spreken. Nu is dat niet zo, dwang is nu een verzwarende omstandigheid. Het CGKR spreekt zich in zijn rapport evenwel niet uit over dit voorstel van de Senaat. Maar de Europese Unie meent ook dat dwang en geweld essentiële bestanddelen van het begrip "mensenhandel" zijn en dus geen verzwarende omstandigheden.

* Ook op het vlak van de seksuele uitbuiting zijn er problemen. Zo is uitbuiting van prostitutie strafbare mensenhandel, maar er is ook een ander artikel in het strafwetboek dat aanwerving en uitbuiting van prostituees straft. Beide artikelen overlappen elkaar. De rechtspraak vindt dat er maar van mensenhandel sprake is als er een netwerk achter de uitbuiting zit en niet als de pooier de prostituee recruteert louter en alleen voor zijn eigen gewin. Hier moet veel verduidelijkt worden, meent het CGKR.

2.3. SLACHTOFFERS

* Verbeurd verklaarde goederen moeten makkelijker aan de burgerlijke partijen worden toegewezen. Dat kan nu al, maar het gebeurt onvoldoende.

* Slachtoffers van mensenhandel die verplicht waren om criminele activiteiten te ontwikkelen mogen niet meer vervolgd worden. Dat gebeurt nu nog wel.

* Slachtoffers van economische uitbuiting moeten ook een beroep kunnen doen om het Fonds voor Hulp aan Slachtoffers van opzettellijke geweldsmisdrijven. Er is immers economisch geweld, het slachtofferfonds moet daar soepel in zijn.

* Slachtoffers die een klacht hebben ingediend of een verklaring hebben afgelegd moeten onmiddellijk een advocaat krijgen.

* Er is een bijzondere zorg nodig voor minderjarige slachtoffers. Zo kunnen die momenteel geen voogd krijgen als ze uit de Europese Unie komen. Dat moet veranderen.

* De erkening en de financiering van de opvangcentra moeten nog worden geregeld. Deze centra moeten hun begeleidingsaanbod ook diversifiëren.

* Het CGKR stelt vast dat slachtoffers van huisjesmelkerij niet onder het beschermend statuut van de Payokeregeling vallen. Als dat wel zo zou zijn, dan zouden ze een verblijfsvergunning in België krijgen als ze hun huisjesmelker verklikken. Maar het CGKR spreekt zich niet over deze mogelijke verandering uit, omdat "de meningen hierover verdeeld" zijn.

2.4. PREVENTIE EN VERVOLGING

* Het CGKR pleit voor vroegdetectie. De ziekenhuizen, de wijkagenten en de OCMW's moeten gemobiliseerd worden om mensenhandel te ontdekken. In Luik loopt een uniek experiment van de opvangorganisatie Sürya en het parket in enkele klinieken om bij iedere patiënt die geslagen binnenkomt meer info te vragen. De wijkagenten zouden dit bij een adrescontrole kunnen doen en de OCMW's moeten hiervoor ook meer oog hebben en wat ze weten melden aan de bevoegde autoriteiten.

* De inspectiediensten moeten nauwkeuriger processen-verbaal opstellen. Dat is nu niet altijd het geval, zodat mensenhandelaars door de mazen van het strafrechtelijke net glippen.

* Er is nog steeds geen doorbraak in de uitbouw van het Informatie- en Analysecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (IAMM). Dat moest alle data over mensenhandel/smokkel verzamelen, de gegevens analyseren en uitwisselen. Maar het werkt nog altijd niet. Het IAMM krijgt alleen maar anonieme gegevens doorgemeld en zo zijn strategische analyses van mensenhandel onmogelijk. Eens te meer is de bescherming van de privacy van daders belangrijker dan het helpen van oude en het voorkomen van nieuwe slachtoffers van mensenhandel.

* Het CGKR vindt het niet goed dat burgemeesters een inrichting waar ze mensenhandel vermoeden kunnen sluiten. Deze tekst is al goedgekeurd in het parlement, maar nog niet verschenen in het staatsblad. Op welke elementen zal een burgemeester zich baseren om een pand te sluiten? Kan een administratieve sanctie wel voor zo'n zwaar misdrijf en kan het wel samensporen met een gerechtelijk onderzoek? Hoe verhoudt deze sluiting door de burgemeester zich tot dezelfde sluiting die een rechter kan opleggen als hij mensenhandel heeft vastgesteld?

* De parketten moeten één referentiemagistraat als aanspreekpunt voor mensenhandel hebben. Dat is al lang zo. Maar bijna overal doen die magistraten nog iets anders bij. West-Vlaanderen is hier een positieve uitzondering op. De referentiemagistraten hebben vaak te weinig griffiers of juristen ter beschikking.

* Het federaal parket neemt zijn coördinerende rol te weinig op. Dat is nodig omdat lokale parketten vaak niet weten dat dezelfde mensenhandelaar zijn economische uitbuiting ook in andere arrondissementen organiseert.

* Telefoontaps worden te weinig benut in de strijd tegen de mensenhandel.

* Door een cassatie-arrest van 2009 is verbeurdverklaring van onroerende goederen alleen nog mogelijk als dit uitdrukkelijk in de wet staat. Hierdoor is het volgens het CGKR niet meer mogelijk voor mensenhandel. Het CGKR wil dit veranderen en pleit er bovendien voor dat verbeurdverklaring met uitstel mogelijk wordt. Ook heeft het volgens het CGKR geen zin om in beslag genomen woningen te verzegelen.

* België moet één nationale rapporteur over mensenhandel hebben. Het CGKR wil dat worden.

3. BEDENKINGEN

1. Wie het rapport leest, ziet hoe lichtzinnig het parlement tijdens de voorbije jaren is omgesprongen met zijn wetgevende taak. De hoofdelijke aansprakelijkheid van opdrachtgevers voor mensenhandel bij hun onderaannemers werd al in 2003 in een wetsontwerp gegoten, er gebeurde niets. In 2008 werd de draad nog eens opgenomen, maar er gebeurde nog altijd niets. De liberalen blokkeren deze regeling. Daarmee hebben zij de Belgische bedrijven enorme schade toegebracht door de concurrentievervalsing die mogelijk werd door de mensenhandelspraktijken die voortvloeiden uit het openstellen van de grenzen van de EU. Hele economische sectoren (de bouw, de carwash, de horeca…) kwamen in handen van fiscale fraudeurs en mensenhandelaars. Vele Belgische bedrijfjes gingen failliet. Uiteraard ligt de eerste schuld voor de ontwrichting van deze economische sectoren bij de Europese Unie zelf. Zij is altijd voor vrije concurrentie, maar de hoogte van de lonen en de sociale zekerheidsbijdragen worden daarbij altijd vergeten. Maar de verkozenen in het Europees Parlement en de opeenvolgende ministers in de Europese Raad hebben daar maar weinig aan veranderd.

In België zelf dragen de Belgische liberale politici een grote verantwoordelijkheid in dit dossier. Net zoals alle andere parlementsleden die in 2010 werden verkozen. Het siert Hans Bonte (sp.a) dat hij als enige nog steeds op de nagel van de aansprakelijkheid van opdrachtgevers blijft kloppen. Maar voorlopig doet het parlement niets met zijn voorstellen, al twee jaar lang niet.

Dezelfde problemen zien we met het ontwerp waardoor de sociale inspecties een schijnzelfstandige kunnen herdefiniëren tot een werknemer. Ook dat ligt al stil sinds 2006. En dan de sanctierichtlijn van 2009: zij bestraft werkgevers die illegalen te werk stellen. Ze moest op 20 juli 2011 in Belgisch recht worden omgezet, maar er is nog niet eens een wetsontwerp. Ook de parlementsleden vonden geen tijd om de richtlijn als wetsvoorstel in te dienen.

Het blijft ook ongelofelijk dat de databank IAMM, die het mogelijk moet maken om de netwerken die de mensenhandel organiseren in kaart te brengen, er nog altijd niet is. Hier speelt de "privacy" eens te meer parten. Blijkbaar mag de privacy van criminelen niet geschonden worden, ze is belangrijker dan de rechten van uitgebuite slachtoffers. De huidige privacywet blokkeert ieder fatsoenlijk opsporingsbeleid en ieder fatsoenlijk gewapend bestuur door de overheid. De overheid zou haar databanken zonder veel poespas moeten kunnen koppelen, maar dat mag niet. Geen enkel parlementslid diende tot nu toe een voorstel in om hieraan iets te veranderen.

2. Het aantal mensenhandelszaken daalt, het gerecht vervolgt en bestraft minder. Zou dat te maken kunnen hebben met een veel te ruime definitie van het begrip "mensenhandel", die haaks staat op de Europese richtlijnen? In België is immers geen dwang of geweld nodig om van mensenhandel te spreken, loutere uitbuiting volstaat. Professor Gert Vermeulen zegde het al in 2005: dan wordt alles mensenhandel. Zou het kunnen dat het gerecht terughoudend is om zo'n ruime definitie te hanteren, omdat justitie vindt dat er toch een minimale ernst moet zijn vooraleer je straffen van vijf tot twintig jaar oplegt? De vraag stellen is ze beantwoorden.

In de Senaat stelt de CD&V-er Dirk Claes nu voor om van "dwang" en "geweld" een vast bestanddeel van de definitie van mensenhandel te maken. Dat is goed, maar het voorstel komt er wel amper vier jaar nadat diezelfde Senaat, met de CD&V in de oppositie, dat bestanddeel nu net had geschrapt. Gaan onze politici niet wat te laks om met hun wetgevende taak? Het parlement mag commissies oprichten om - achter gesloten deuren - de mensenhandel te bestuderen, de parlementsleden mogen op de televisie tranerige uitbuitingsverhalen aanklagen, in werkelijkheid doen ze weinig om aan deze situatie iets te veranderen.

Het is de grote verdienste van het CGKR om voortdurend op deze lacunes te blijven hameren.

Lees ook:

CGKR: het jaarrapport mensenhandel van 2010

Wie zijn de slachtoffers van mensenhandel in België?

Het regeringsplan van 2008 tegen mensenhandel

Prostitutie is een knelpuntberoep

Professor Vermeulen bekritiseert de nieuwe wet op de mensenhandel

De hoorzitting over de rede van Liégeois over het migratiebeleid

Liégeois: "Migratiebeleid is volkomen mislukt"