Tien jaar justitiehuizen: een balans

Print
7 DECEMBER 2009 - De justitiehuizen bestaan tien jaar. Tijd voor een balans. De justitiehuizen werden in de nasleep van de zaak-Dutroux opgericht om de burger dichter bij het gerecht te brengen. Ondertussen houden ze zich vooral bezig met de begeleiding van allerlei veroordeelden. Directeur-generaal Annie Devos maakt de balans op. De werklast steeg met 59%, maar vooral de werkstraffen en het elektronisch toezicht swingen de pan uit, zodat de situatie onbeheersbaar dreigt te worden. De begeleidingstermijnen voor mensen op probatie duren te lang en Devos pleit voor overleg tussen gerecht en hulpverlening, zoals eerder de Antwerpse procureur Herman Dams al deed. De bemiddeling in strafzaken wordt dan weer te weinig gebruikt omdat de parketten geen duidelijke criteria hebben om ze op te leggen. Voor Devos is er ook duidelijk netwidening.

De justitiehuizen bestaan nu tien jaar. Ze zijn een rechtstreeks gevolg van de zaak-Dutroux. Die had drie dingen aangetoond:

* Het was voor de maatschappelijk assistenten niet mogelijk om de voorwaarden van mensen die voorwaardelijk vrij waren te controleren omdat ze te veel werk hadden. Daardoor bleven veel vrijgelatenen (zoals Dutroux) ongecontroleerd. Dat moest veranderen.

* Er was een groot wantrouwen gegroeid in het gerecht. Justitie moest dichter bij de burger worden gebracht. Het justitiehuis werd gezien als een plaats waar iedereen met vragen over het gerecht terecht zou kunnen. Het was eigenlijk hét middel om een dreigend oproer van de burgers tegenover justitie af te wenden.

* Slachtoffers werden onvoldoende opgevangen. De slachtoffers oriënteren in de doolhof van het gerecht, ze informeren en begeleiden zou één van de hoofdtaken van de justitiehuizen worden.

WAT DOEN DE JUSTITIEHUIZEN?

Er zijn 28 justitiehuizen, één per gerechtelijk arrondissement en twee in Brussel. Na tien jaar ziet het takenpakket van de 28 justitiehuizen er toch wel anders uit dan gedacht.

In 2008 bestond 16% van hun werk uit het opstellen van maatschappelijke enquêtes en vooorlichtingsrapporten, 47% uit begeleidingen in opdracht van het gerecht en de gevangenissen en 37% uit burgerlijke zaken (opvang slachtoffers en informatie aan burgers).

Als je het enquêtewerk alleen bekijkt, dan gebeurt 54% van die enquêtes in opdracht van het gevangeniswezen (bv. voor voorwaardelijke invrijheidsstelling, gratie, beperkte hechtenis), 22% bij de probatie, 21% bij werkstraffen en 3% bij alternatieven voor voorlopige hechtenis.

Bij de begeleidingen zijn we een ander profiel. 31% van de begeleidingen betreft werkstraffen, 20% probatie, nog eens 20% bemiddeling in strafzaken, 15% alternatieven voor voorlopige hechtenis en 14% gevangeniswezen.

De werklast (het aantal dossiers) van de justitiehuizen is in tien jaar tijd met 59% gestegen, van 44.219 tot 70.396 dossiers. Het personeelsbestand steeg met 56%, van 750 in 1999 naar 1.173 in 2009, maar de de stijging van het aantal justitieassistenten bleef beperkt tot 40%.

De verdubbeling van het aantal begeleidingsopdrachten (van 15.991 naar 32.665) in tien jaar tijd kan worden verklaard door de gestage toename van alternatieven voor de voorlopige hechtenis (+ 152%), de invoering van de werkstraf in 2002 en de overheveling van het elektronisch toezicht van het gevangeniswezen naar de justitiehuizen in 2007.

Vooral deze laatste twee soorten begeleiding dreigen problematisch te worden. Bij het overzicht van de evolutie van het werk van de justitiehuizen behandelen we echter eerst de algemene problemen en daarna de problemen met specifieke taken.

WELKE ALGEMENE PROBLEMEN?

Met welke problemen kampen de justitiehuizen in het algemeen?

* Er is een gebrek aan hulpverleners die mensen uit de justitiële sector willen aanvaarden. Dat geldt zeker voor geïnterneerden en mensen die voorwaardelijk vrij zijn.

* Er groeit een onevenwicht tussen de kleinere opdrachten enerzijds en het vele werk dat moet worden gestoken in het elektronisch toezicht en de werkstraffen anderzijds.

* Het aantal opdrachten groeit te sterk. Waar is de grens? Justitie kan niet alle problemen van de samenleving oplossen. Voor directeur-generaal Annie Devos is er onmiskenbaar "netwidening". Steeds meer mensen van die de feiten vroeger niet vervolgd zouden worden komen nu onder controle van het gerecht. Voor dit verschijnsel werd in de jaren tachtig al gewaarschuwd door criminologen. Het is nu onmiskenbaar een feit.

* Door het tekort aan personeel en de enorme groei van sommige taken groeiden ook de wachtlijsten. Maar dank zij een actieplan en een werklastmeting in de justitiehuizen is die nu flink gekrompen, met 40% in minder dan een jaar tijd.

In heel België hadden de justitiehuizen einde 2008 een achterstand (d.i. de groep van opdrachten die nog niet kan worden uitgevoerd) van 5.992 dossiers, begin oktober was die gedaald tot 3.669 (- 38,7%) dossiers en begin november tot 3.609 (- 39,7%).

De Vlaamse regionale directeur, Ronny Blomme, verduidelijkt voor Vlaanderen: "Tussen 1 januari en 1 oktober is de achterstand van de Vlaamse justitiehuizen gedaald met 20%: van 2.585 opdrachten tot 2.067. Daarbij moet vermeld worden dat de globale werklast in die zelfde periode met 14,5% gestegen is. Op 1 oktober 2009 hadden de justitiehuizen 18.279 mandaten te verwerken. De daling van de achterstand verloopt dus eigenlijk des te sneller. In de bewuste periode steeg het aantal mandaten in Vlaanderen vooral in drie sectoren: de autonome werkstraf (+12%), de probatie (+19,6%), het elektronisch toezicht (+40%). Verder moet gezegd dat de justitiehuizen van Turnhout, Ieper, Veurne en Oudenaarde helemaal geen achterstand hebben."

* De justitiehuizen hebben de grootste moeite om een beleid uit te stippelen omdat ze nauwelijks kunnen voorspellen welke middelen ze voor welke opdracht nodig zullen hebben. Daarom pleiten zij voor overleg met alle actoren van de veiligheidsketen (met politie, parket, magistratuur, strafuitvoeringsrechtbanken), zodat er een betere afstemming komt tussen wat de rechters uitspreken en wat de justitiehuizen en de hulpverlening samen daadwerkelijk kunnen realiseren. "Vanuit onze positie in de strafrechtsketen kunnen wij vaststellingen doorspelen naar de andere actoren zonder evenwel aan hun onafhankelijkheid te raken", zegt Devos. In Antwerpen heeft procureur Herman Dams zopas een SAM-overleg opgestart om dat mogelijk te maken.

WERKSTRAFFEN

Naast de algemene problemen, kampen de justitiehuizen ook met problemen bij hun specifieke taken. Daarbij prijken de werkstraffen en het elektronisch toezicht bovenaan, gezien hun spectaculaire groei.

Het aantal werkstraffen is sinds 2002 gestegen van 556 naar 10.131 in 2008 en bijna 12.000 nu. Wat zijn de problemen hierbij?

* Een derde van alle begeleidingen en een vijfde van alle enquêtes en rapporten betreft nu al werkstraffen. Momenteel kunnen liefst 811 dossiers niet tijdig worden behandeld. De groei is dus enorm. Maar ook ongelijk. In Wallonië worden bijna evenveel werkstraffen door politierechters opgelegd als door correctionele rechters. Die werkstraffen worden dus uitgesproken voor verkeerszondaars.

Directeur-generaal Annie Devos: "Moet dit de prioriteit van onze criminele politiek zijn? En onderschatten een aantal rechters niet hoe zwaar een werkstraf wel is, niet alleen voor de veroordeelde, maar ook voor zijn directe omgeving?".

* Devos betreurt daarbij dat het parlement geen omrekening heeft gemaakt tussen celstraf en werkstraf. Er is niet bepaald hoeveel uren werkstraf gelijk staan aan hoeveel maanden celstraf. Dat leidt tot grote verschillen.

* De directeur-generaal beklemtoont dat het voor de justitiehuizen zeker niet altijd makkelijk is om plaatsen te vinden waar werkstraffen kunnen worden uitgevoerd. "Om meerdere redenen. De vele manieren waarop het systeem wordt gefinancierd zijn weinig praktisch. Er speelt een nimby-effect. Zijn het maatschappelijk middenveld, de vzw's, de gemeenten nog bereid om al die personen, die vaak al een gerechtelijk verleden hebben en die soms ook echt werkdiscipline missen, in hun projecten op te nemen? Dat is zeker niet evident. Als het aantal werkstraffen zo blijft stijgen, zullen we zeker in de problemen komen, want ze vergen een enorm engagement van de maatschappij, meestal tijdens de vrije uren".

Regionaal directeur voor Vlaanderen, Ronny Blomme, voegt er aan toe: "Nochtans is de werkstraf een groot succes. Een Oostvlaamse studie wees uit dat slechts 19,4% mislukte en dan gaat het alleen om de mensen die het niet konden volhouden, niet om de recidive. Een vijfde mislukkingen is zeker een succes als je bedenkt dat men in de drugshulpverlening al van een groot succes gewaagt als er slechts 40% mislukkingen zijn. Bij de werkstraf mislukt amper 20%".

* Devos: "De werkstraf komt niet op het strafregister, maar de straf met uitstel en probatievoorwaarden wel. Een vermelding op het strafregister kan het vinden van werk ernstig bemoeilijken. Daarom zou het beter zijn als de strafrechter die het vonnis uitspreekt zelf kon beslissen of de straf op het strafregister moet komen of niet."

ELEKTRONISCH TOEZICHT

Ook het elektronisch toezicht, dat pas in 2007 aan de justitiehuizen werd toevertrouwd, kent een enorme groei. Sinds mei 2009 gaat het al om 1.000 begeleidingen.

* ET is momenteel alleen maar een manier om de straf uit te voeren: de gedetineerde wordt vrijgelaten en krijgt een enkelband. ET is geen alternatief voor de voorlopige hechtenis en het is ook geen straf die apart kan worden opgelegd. "Maar dat kan nog komen. Ook hier moet worden gevreesd voor een te sterke groei, terwijl ET zeker geen mirakeloplossing is", vreest Devos.

* ET is bovendien heel arbeidsintensief. Men onderschat het werk dat de justitiehuizen hier moeten in steken. De maatschappelijk assistent die de controle doet moet eigenlijk voltijds ter beschikking zijn.

* Devos: "Men onderschat bovendien de gevolgen van ET voor de veroordeelde en zijn gezin. De stress om de uren van de controle te respecteren zou wel eens contraproductief kunnen werken, de werkrelaties in de war kunnen sturen, emotionele problemen in het gezin kunnen veroorzaken. Als dat zo is, dan heeft ET geen zin, want het moet nu net de wederinpassing in de samenleving bevorderen. Daarom heeft het geen zin om ET voor langere periodes op te leggen".

* Devos waarschuwt nog voor een tweede gevaar: "De technologie mag het menselijk aspect niet gaan overheersen. Er moet nog wel degelijk sociale begeleiding blijven."

De directeur-generaal hoopt ook dat de wetgeving niet al te veel meer wijzigt, want dat is de jongste jaren vaak en te snel na elkaar gebeurd.

PROBATIE

Er zijn ook meerdere problemen bij de begeleidingen van mensen op probatie. Welke? Ronny Blomme zet ze op een rijtje.

- Ook hier is er een meer dan een verdubbeling van het aantal nieuwe probatiebegeleidingen: van 2.961 in 1999 tot 6.437 in 2009.

- De proeftijden verschillen te sterk al naar gelang het gerechtelijk arrondissement en al naar gelang de rechter: nu eens drie jaar, dan weer vijf jaar.

- De opgelegde voorwaarden zijn niet altijd bruikbaar en toepasbaar. Nu lost men dat probleem achteraf op: de probatiecommissie schort bepaalde onhaalbare voorwaarden op tijdens de proeftermijn. Dat gebeurt steeds meer, maar beter is: haalbare voorwaarden opleggen.

- De proeftijden duren te lang. Ze zouden maximum 2 jaar mogen duren. Wij kennen mensen die een straf van 6 maanden met uitstel kregen met een proeftijd van vijf jaar. Onderzoek wijst echter uit dat een begeleiding om recidive tegen te gaan haar resultaten gedurende de eerste 9 maanden van de proeftijd moet bereiken. In de tweede periode van 9 maanden is er nog slechts bij 4% een positieve gedragsverandering. Justitieel bekeken heeft het dus weinig zin om langere proeftijden op te leggen, want je steekt veel personeel, tijd en geld in een begeleiding die naar recidive toe weinig extra oplevert.

BEMIDDELING IN STRAFZAKEN

De bemiddeling in strafzaken wordt onderbenut. De justitiehuizen hebben bovendien vragen over de criteria die worden gehanteerd om een bemiddeling in strafzaken toe te kennen, zo zegt Annie Devos.

Bij bemiddeling in strafzaken onderhandelen dader en slachtoffer over het herstel van de schade van het misdrijf. Een alternatieve straf kan deel uitmaken van het akkoord tussen beide.

In 1999 hadden de justitiehuizen 6.583 bemiddelingen in strafzaken op te volgen, in 2008 6.504.

Devos: "De criteria om de bemiddeling in strafzaken toe te passen moeten door het parket verduidelijkt te worden. Als je die beslissing aan de vrije interpretatie van iedere magistraat overlaat, dan gebeurt het te weinig".

VOORLOPIG GEHECHTEN

Het aantal begeleidingen van voorlopig gehechten die zijn vrijgelaten onder voorwaarden is tussen 1999 en 2008 gegroeid met een factor 2,5: van 1.914 tot 4.917.

Devos: "Hier moeten we werken met een proeftermijn die te kort is. Hij is maximum 3 maanden, maar kan telkens met drie maanden worden verlengd. Maar als de hulpverleningsinstantie waar de vrijgelatene bv. een therapie moet gaan volgen een achterstand heeft van twee maanden, dan blijft er maar één maand tijd meer over voor de therapie zelf en dat is dus te weinig. Ook hier is er een behoefte aan samenwerkingsakkoorden".

BURGERLIJKE TAKEN

De burgerlijke taken vertegenwoordigen in 2008 net zoals in 1999 nog een derde van de opdrachten, maar ze zijn in 2009 op de achtergrond gedrongen. Waarom?

- De overheid wilde de jongste jaren vooral de achterstand in strafrechtelijke taken wegwerken. In minder dan een jaar werd 40% van de achterstand opgelost, maar dat kon alleen maar door een toename en een heroriëntering van het personeel.

- De eerstelijnswerking (het beantwoorden van vragen van burgers) werd minder belangrijk dan aanvankelijk gedacht. De burger kwam niet in groten getale naar de justitiehuizen om zijn kritiek op het gerecht te spuien. Dat gebeurde al snel bij de advocatuur. In de bewuste periode breidde de gratis rechtsbijstand enorm uit. Bovendien startten de Gemeenschappen met allerlei initiatieven om burgers te informeren over hun rechten. Denken we slechts aan de sociale huizen in Vlaanderen.

Devos: "De justitiehuizen vragen zich steeds meer af of dit allemaal wel tot hun takenpakket moet behoren. We krijgen maar beperkte middelen en de overheid dringt aan om de strafrechtelijke opdrachten prioritair te behandelen."

Toch blijkt uit de cijfers dat dubbel zoveel burgers bij het justitiehuis aanklopten in 2008 (10.501) dan in 1999 (5.551). Maar de cijfers moeten omzichtig geïnterpreteerd worden, omdat de registratie pas vanaf 2007 uniform en verplicht was. Vanaf 2003 daalt het aantal vragen van burgers en in 2007 werd beslist om alleen nog vragen die echt betrekking hebben op de bevoegdheden van de justitiehuizen te beantwoorden.

- Het aantal nieuwe dossiers rond slachtofferonthaal steeg tussen 1999 en 2008 met 14%. Dat was ook niet de grote doorbraak. Dat komt omdat de Gemeenschappen allerlei initiatieven om slachtoffers te begeleiden en te helpen hebben opgestart.

Devos: "Toch is hier nog veel werk aan de winkel. Wij stellen dagelijks vast hoe weinig burgers geïnformeerd zijn over hun rechten en over wettelijke procedures en mogelijkheden. Justitie moet ook nog sterk gesensibiliseerd worden om secundaire victimisering (waarbij een slachtoffer tijdens de afhandelijk van zijn zaak opnieuw tot slachtoffer wordt gemaakt, nvdr) te vermijden. Het gaat om kleine dingetjes, zoals een parketmagistraat die een slachtoffer eens persoonlijk ontmoet of die uitlegt waarom een zaak geseponeerd werd. Er moet op alle echelons veel meer opmerkzaamheid komen, maar dat moet niet noodzakelijk veel geld kosten".


*****************************************

De adressen van de justitiehuizen vindt U hier.


*****************************************

Lees ook:

Het debat over de beleidsnota justitie voor 2010

Procureur Dams licht slachtoffers in